El presente artículo tiene origen en el Foro virtual del área de Interaprendizaje, en su análisis a la Ley 775 de Promoción de la Alimentación Saludable en Bolivia. Este foro del IPDRS generó ideas y críticas a la norma, entre las que se encuentra la imagen de los alimentos y su papel en el ejercicio del derecho a la salud. El IPDRS se complace en presentar este trabajo que aborda el análisis realizado a la Ley 775 desde la imagen de los productos y la soberanía alimentaria.

En Bolivia, en enero de 2016, se promulgó la Ley 775 de Promoción de Alimentación Saludable con la finalidad de contribuir al ejercicio del derecho humano a la salud y a la alimentación sana, adecuada y suficiente para “Vivir Bien”. Su alcance comprende la  promoción de hábitos alimentarios saludables, la regulación de la publicidad, el etiquetado de alimentos y bebidas no alcohólicas y el fomento de la actividad física.

Un punto principal de apoyo de esta normativa es la imagen. La Ley reconoce implícitamente la importancia de la imagen en la producción de sentidos, patrones de consumo, en la valorización de uno u otro sistema alimentario y en el proceso de descolonización alimentaria. Estos apuntes resultan muy novedosos porque suponen una perspectiva nueva en el abordaje de los problemas alimentarios. Por eso es importante denotar el lugar de la imagen en esta ley, sus implicaciones prácticas para profesionales (de la comunicación, publicidad, fotografía, nutrición o agronomía; por nombrar algunas sugerencias) y para pensar la seguridad con soberanía alimentaria.

La imagen afirma, construye e informa

Luego de realizar una revisión a la Ley 775 de Promoción de Alimentación Saludable (principalmente los artículos 13, 15 y 16) se puede reconocer  que la imagen tiene la tarea de afirmar la gastronomía boliviana saludable o el consumo de alimentación saludable a través la publicidad y medios de comunicación. Asimismo, la Ley asume que la imagen es capaz de producir sujetos, pues ordena que la publicidad de alimentos y bebidas debe evitar generar expectativas referidas a que la ingesta de alimentos y bebidas no alcohólicas proporciona superioridad o estatus.  Desde la Ley, igualmente, se incentiva a otras prácticas alimentarias pues ordena que en los menús se escriban mensajes para impulsar una alimentación saludable; que la publicidad muestre porciones adecuadas de comida de acuerdo a la edad del público a la que se dirigen y que se informe sobre los niveles de azúcar, grasa y sodio de los alimentos y/o bebidas no alcohólicas a través del etiquetado de productos.

Reconocer el poder de las imágenes para la producción social de las cosas es superar un mero tratamiento nutricional de los fenómenos alimentarios. Las imágenes son de tal modo concebidas como dispositivos importantes para construir y reforzar identidades. Sólo para poner un ejemplo, algunas imágenes de alimentos  como el churrasco o las pastas, se han usado mucho para afirmar la “identidad”  argentina e italiana. Cabría preguntar ¿qué tan presente están las almendras en nuestra memoria visual sabiendo que en Bolivia este es un alimento de exportación cuyo destino principal es Alemania y Estados Unidos? ¿Por qué algunos alimentos nunca salen en la televisión? ¿Qué alimentos aparecen o desaparecen de la escena mediática y cómo eso constituye la identidad plurinacional?

Algunas imágenes omiten sujetos. Por ejemplo, los desayunos con lácteos, cereal y frutas que aparecen en muchos spots de televisión probablemente no reflejan en lo más mínimo al desayuno tradicional boliviano, muy diverso entre regiones. Las imágenes plasmadas pueden resultar muy diferentes al alimento de un campesino, que se sirve una sopa o un plato fuerte antes de salir al monte o al chaco.

Respecto a la publicidad, la Ley indica que ésta debiera mostrar proporciones de comida adecuadas (Art. 15. II, inciso b). Dicho apunte resulta interesante ante el hecho de que, en las últimas décadas, los tamaños de las porciones de comida se han incrementado y coincidentemente cerca de un cuarto de la población mundial, es decir, aproximadamente 130 millones de personas, tiene sobrepeso y obesidad (OMS, 2015).

Existen pautas culturales y de género que han establecido las porciones de comida en muchos grupos culturales; la idea de reforzar la alimentación del “jefe de familia” o las porciones reducidas y la restricción de  los dulces a las viudas en la India, en los ashrams o casa de viudas,  son un ejemplo de ello. Sin embargo, el incremento del volumen extra o “mega grande” de la comida tiene relación directa con el mercado. Las ofertas de porciones mayores se han  posicionado en las plazas de comidas y  sitios de comida rápida a partir de estrategias promocionales visuales y sugerentes típicas del mercado de este tipo de alimentos. Morgan Spurlock ilustra muy bien esta discusión mediante video y en su  propio cuerpo cuando se sometió, en el documental “Supersize me”,  a 30 días de comida rápida (con su variantes de grande y extra-grande).  Entonces,  regular las imágenes sobre las porciones de comida tiene mucho sentido para afirmar discursos y prácticas de alimentación más saludables, un acierto de la Ley 775.

Ahora, resulta una tarea de gran envergadura para los operadores de esta normativa evitar que la publicidad asocie alimentos y prácticas alimentarias con estatus y superioridad (Art.15, III, inciso a). Para esto resultaría fundamental que se diseñen  mecanismos para controlar los mensajes publicitarios y parámetros para evaluar si un mensaje promueve o no la asociación entre el consumo de determinados alimentos o bebidas y las adquisición de éstos como garantía de un mejor estatus o superioridad. Si bien la idea no es mala, es muy fácil que se derive en un análisis de género, clase y cultura que no efectúe una lectura descolonizadora de la alimentación que identifique la dominación de un sistema de alimentación sobre otro.

Tal vez, un ejercicio para establecer los indicadores de análisis es visualizar productos de la publicidad de alimentos y generar categorías al respecto y, quizá en eso, la Ley resulta demasiado ambiciosa. Por eso, en el reglamento es importante que se trabajen estrategias para desmontar muchas ideas pre-establecidas sobre los alimentos, sus productores o  sobre quienes los preparan. La clave está en preguntar dónde se produce la dominación alimentaria y cómo se co-produce un sistema de alimentación con seguridad y soberanía alimentaria.

El etiquetado,  la imagen para informar

Una de las tareas que la Ley otorga a la imagen es la de informar a través del etiquetado (Art.16, Ley 775).  Se trata de un sistema gráfico de barras y colores para distinguir niveles altos (color rojo), medios (color amarillo)  y bajos  (color verde) de azúcar, grasa y sodio en los alimentos y bebidas no alcohólicas. Si bien los colores se combinarían  con mensajes  como “consuma sal yodada, azúcar y grasas con moderación” o “consuma 10 vasos de agua al día”,  se sigue una estética un tanto medicalizada de los objetos- alimento.

Además, el etiquetado como dispositivo para ejercer el derecho a la información, con la barra de colores semejante a la de un semáforo, se desenvuelve en un contexto del derecho a la información individual. Son las personas quiénes aparentemente toman decisiones respecto a sus consumos alimentarios y son las directas responsables de lo que ingieren.

Si bien eso es verdad, también es cierto que el mercado ha condicionado fuertemente las formas de elegir lo que hoy se come en el plato. Pongámonos a pensar, por ejemplo,  de qué manera la idea de lo crujiente, pensando en las texturas de la carne de pollo, se ha instalado tan fuertemente en nuestros gustos y en nuestras búsquedas culinarias.

En el caso boliviano, la estructura pecuaria ha ido invirtiendo la pirámide de una crianza de  ovinos a la crianza de pollos parrilleros. De acuerdo a la tesis de Albarracín (2015), Planificación Agropecuaria en Bolivia: Análisis de las estrategias y planes (1942- 2013),  el Censo de 1950 mostraba que la producción ovina representaba 59% y el de las aves constituían 13% del total de la producción ganadera; en cambio, el año 2011 se conocía que la producción ovina representaba 4%  y la producción de pollos parrilleros formaba el 89% de la estructura pecuaria. Estos datos afirman que la estética culinaria actual, basada en lo crujiente de la carne de pollo, tiene estrecha relación con la transformación de la estructura pecuaria del país.

Por un lado, la etiqueta informa y transparenta la información de lo que comemos o bebemos; pero ¿funcionará en una estructura pecuaria o de alimentos dada? ¿cuál es su alcance? ¿en qué medida se puede decidir sobre lo dado? Por otro lado, el etiquetado no está libre de omisiones o eufemismos, por ejemplo, en el DS. 2452 (otra normativa nacional) para etiquetar alimentos transgénicos se admite el uso de la sigla OGM (Organismo Genéticamente Modificado) para evitar la palabra transgénicos y, se destina el color rojo (en triángulo) para simbolizarlo, al igual que el color rojo destinado para los niveles altos de azúcar, sodio y grasas para alimentos y bebidas no alcohólicas que establece la Ley 775. 

Estéticas alimentarias

En la Ley 775 de Promoción de Alimentación Saludable, entre líneas, se pueden leer las reflexiones estéticas dirigidas a la publicidad de alimentos. Si bien estos apenas son apuntes, merecen atención.

La Ley promueve una estética naturalista para fotografiar alimentos, pues ordena evitar mostrar imágenes de productos naturales, si éstos no lo son (Art. 15, Ley 775). La necesidad de una estética naturalista en la fotografía fija y en la fotografía en movimiento tiene sentido en un contexto tan sofisticado de producción de la imagen, pues, las técnicas se han sofisticado tanto que una persona termina consumiendo algo irrealizable.

Por ejemplo, escribiendo “maquillaje de alimentos” en YouTube, encontrará muchos trucos para fotografiar alimentos; se puede aprender que usando chocolate se puede oscurecer el color de la carne, que los alfileres sostienen las hojas de lechugas o que las jeringas distribuyen mejor la mayonesa, que se puede lograr la apariencia de un vaso helado con una capa de vaselina y agua rociada con un atomizador  y que el puré de papa con colorantes puede reemplazar al helado que seguro con la luces de un estudio de foto desaparecería en un santiamén. Ahora, si bien estas prácticas contemporáneas de fotografía y publicidad nos sorprenden por su creatividad o por su conocimiento sobre texturas y reacción química de los alimentos, éstas han marcado una tendencia dominante que establece pautas estéticas sobre tipo de piel y color ideal de los alimentos (u otras características como ser humedad, textura, duración, etc.) que pueden considerarse como parámetros inalcanzables.

Este tema no es menor pues, inclusive, muchas instituciones de desarrollo que trabajan para fortalecer los alimentos nativos terminan poniendo como portada la imagen “que se ven bien” pero  que no corresponde con la verdadera apariencia del alimento que se pretende proteger o revalorizar, sucede así con las papas y el maíz, se usan fotos de híbridos en lugar de usar las fotografías de papas o maíces nativos. Aspectos que no pasan desapercibidos para un productor o productora.

Cuestionar estas prácticas, representa todo un desafío para quienes trabajamos con la imagen  y la comunicación en el ámbito de lo rural, así como también debería representarlo para quienes hacen comunicación en general. El desafío, debiera ser el generar una estética que afirme que los productos vienen del campo y no solo del grifo, de la lata de leche, de la tienda o el supermercado, pues la desvinculación de los alimentos y los sujetos que lo producen es la desvinculación entre sistemas, recuperando un concepto que usó Roland Barthes,  en  su artículo: Por una psicología de la alimentación contemporánea (1961). No se trata de negar las posibilidades de creatividad publicitaria; sin embargo no, por renovar historias o nuevos sistemas de signos, vamos a sustituir a los alimentos, a los sujetos y los signos del campo quienes garantizan la seguridad alimentaria.

También, cabe preguntar cómo fotografiar sin abandonar las técnicas tan creativas para exaltar texturas de los alimentos y evitar, al mismo tiempo, la sustitución. La sustitución parece ser inocente pero establece parámetros muy altos para los verdaderos alimentos.  Es una pregunta que queda para publicistas, profesionales de la  fotografía, agronomía o comunicación. Sin duda, en dicha tarea hay que generar estéticas que reconozcan que los alimentos vienen del campo, más campesinista, no escolarizada y desmedicalizada de los alimentos. 

La imagen y la seguridad con soberanía alimentaria en la Ley 775

El Foro IPDRS, que dio origen este artículo, ha puesto en evidencia que la Ley 775  tiene muchos aspectos novedosos. Por otra parte, de acuerdo a Zulma Gareca, integrante del Foro, “la Ley se concentra en el componente de consumo” y parte de una idea de seguridad alimentaria muy apegada a lo nutricional cuando en realidad “el tratamiento de la alimentación involucra las dimensiones productivas, distributivas, económicas, sociales, educativas de salud, territoriales y prevención de desastres que en última instancia descansan en los poderes del Estado” (Zulma Gareca, Participación 3ra Actividad: Análisis y debate a profundidad, Foro Interaprendizaje. Reflexión actualizada para el Desarrollo Rural, 2016).

La imagen puede incidir en la transformación de los sistemas de producción de alimentos a través de un cambio de los patrones alimentarios y a su vez, desde un sistema alimentario más saludable se puede transformar las imágenes y los patrones de consumo poco saludables; pero, difícilmente se puede transformar las cosas solo con imágenes.  Ya se habló de cómo la necesidad de una carne crujiente de pollo condice con  la transformación de la estructura pecuaria de un país, por ejemplo.

Al respecto, si bien desmontar la idea de que la falta de carne es sinónimo de pobreza, es importante evitar que la diversidad de ingredientes en los menús se reduzcan a  dos o tres ingredientes (como sucede con muchos platillos de comida rápida). Por eso, es necesario modificar y/o ajustar las estructuras de producción y consumo, pues gracias a la rica producción y agrobiodiversidad con que aún contamos en nuestros sistemas de producción campesinos, existen muchas posibilidades de consumo para gozar del derecho a una alimentación integral y biodiversa.

El fenómeno de “El Niño” ha afectado a la región con efectos cada vez más visibles y dañinos en diferentes áreas del cotidiano vivir, sin embargo hay otros problemas que hacen que la tierra reciba cada vez más daños y cambios. El IPDRS presenta este breve análisis de los efectos “De ‘El Niño’ y otros fenómenos” en Colombia y Sudamérica.

El fenómeno de El Niño es la fase cálida del ciclo climático del Océano Pacífico, también denominado El Niño-Oscilación del Sur (ENOS) cuya fase de enfriamiento conocemos comúnmente como el fenómeno “La Niña”. En condiciones normales, los vientos alisios llevan el agua de la superficie oceánica desde Ecuador a la costa de Indonesia y Australia (dirección este a oeste) pero, debido al incremento de la presión atmosférica del Océano Pacífico, durante El Niño disminuye la fuerza de los vientos alisios ocasionando que las aguas cálidas, ubicadas cerca de Australia e Indonesia, se desplacen hacia Sudamérica (dirección oeste a este), causando a su vez diferencias en la temperatura y la pluviosidad de los países que rodean dicho océano.

Este fenómeno climático se presenta desde 1950 y tiene una duración de 12 a 18 meses, manifestándose con intensidades diferentes y una frecuencia irregular en intervalos de dos a siete años. En Colombia debido a los efectos que tiene este fenómeno estamos acostumbrados a asociarlo con sequías, sin embargo, vale la pena mencionar que en algunas zonas de otros países de la región El Niño aumenta las precipitaciones y en la región Pacífico Norte intensifica los ciclones.

Por ejemplo, el año pasado en el sur de Brasil fueron afectadas 25.000 personas en 108 municipios de los Estados de Paraná, Santa Catarina y Rio Grande do Sul; más aún, en octubre Porto Alegre registró el mes más lluvioso desde 1939 y el Lago Guaíba alcanzó su nivel más alto desde 1941, como resultado de uno de los fenómenos El Niño más fuertes que ha enfrentado ese país. Sin embargo, otras regiones de ese país sufrieron una realidad totalmente diferente, a finales de 2015 más de 30 ciudades registraron temperaturas superiores a los 40 °C, muchas de ellas batieron marcas históricas de altas temperaturas que provocaron incendios y el Río Amazonas disminuyó su nivel en varios metros.

En Colombia, El Niño ha agudizado problemas ya existentes como la falta de agua en la Guajira, donde la comunidad indígena Wayúu tiene que abastecerse de este líquido por medio de tanques ubicados cerca del río Rancherías. Al mismo tiempo en algunos municipios las ciénagas se convirtieron en desiertos y otros corregimientos llegaron a encontrarse aislados porque la lancha es el único medio para transportar víveres y personas. Además, debido al déficit de precipitaciones, ríos como el Magdalena y el Cauca, que abastecen al 70% del país, presentaron niveles cercanos al 30% de su cauce normal.

Asimismo, cabe resaltar la estrecha relación que tiene El Niño con el cambio climático, pues los efectos del cambio climático implican fenómenos de El Niño y La Niña cada vez más extremos. El reporte del Banco Mundial (2014), titulado “Bajemos la temperatura: Cómo hacer frente a la nueva realidad climática”, muestra algunos de los efectos adversos que está enfrentando el mundo debido a las altas temperaturas.

Uno de los datos presentados por el Banco Mundial afirma que, para el año 2100, se espera que la temperatura global aumente entre 1,5 °C y 5,5 °C dependiendo de los niveles de emisiones, siendo los países menos afectados de la región Brasil, Uruguay y Argentina (en sus extensiones costeras del atlántico). Este aumento de temperatura conllevará al incremento de la aridez y la escasez de recursos hídricos.

También, se espera una intensificación de la recesión de los glaciares tropicales, que según las estimaciones presentadas, perderán en volumen cerca del 78% y el 97% en un escenario medio, pero se puede esperar una desglaciación casi completa en el peor de los escenarios. Esto a su vez implica aumentos del nivel del mar.

A futuro, según el mismo informe del Banco Mundial, se estiman pérdidas de alrededor del 24% de 138 especies de árboles bajo un incremento de temperatura de 2 °C. A su vez se espera una desaparición paulatina del Amazonas, degradación forestal y pérdida de biodiversidad. También, existe la expectativa de un crecimiento pronunciado en la extinción de mamíferos, aves, mariposas, ranas y reptiles para 2050, puesto que los recursos como agua y alimentos serán más limitados y habrá más competencia entre las especies.

Finalmente, los arrecifes de coral y la piscicultura se encuentran seriamente amenazados por la elevación de la temperatura, la acidificación y la hipoxia en los océanos. Esto ocasiona que las poblaciones de peces estén migrando hacia los polos, en busca de aguas más frías.

Esta vez El Niño estaba más que anunciado y de este tipo de reportes, así como de las experiencias pasadas, debimos haber aprendido para prepararnos mejor. Durante las pasadas 3 décadas los episodios de El Niño que más intensidad habían tenido ocurrieron en los años 1982-1983 y 1997-1998, y de acuerdo al Boletín Técnico del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), titulado El fenómeno de “El Niño” en la agricultura de las Américas (2015), el primero de estos dos eventos ocasionó un estimado de USD 10.000 millones en pérdidas a nivel mundial, mientras que el segundo fue de mayor impacto para América Latina y el Caribe, generando pérdidas en los países andinos que representaron 50% de las actividades agrícolas y pecuarias, junto con daños en infraestructura de transporte, electricidad y agua que incrementaron los costos de producción en los períodos siguientes. Los países más afectados en ese momento fueron Perú y Ecuador, y en Colombia los daños representaron 2% del PIB nacional.

Impactos de “El Niño” en la Agricultura

Siguiendo el documento del IICA (2015), Perú es uno de los países que más se ve afectado con las apariciones de este fenómeno, las altas temperaturas afectan significativamente los cultivos de aguacate, caña de azúcar, algodón, banano, limón, papaya, trigo, maíz y arroz, así como afectan la piscicultura, especialmente la captura de anchovetas peruanas. En Ecuador los cultivos que se ven más amenazados por las sequías son el arroz, el maíz, el cacao, el banano, los pastizales y los tubérculos. También, como mencioné al inicio, en Colombia El Niño se traduce mayormente en condiciones de sequía y desabastecimiento de ríos, esto afecta fuertemente la ganadería y los cultivos, no solo por la falta de agua para los animales o el riego, sino por el poco crecimiento de pastos para la alimentación; una situación similar a la de Venezuela.

No obstante, contrario a una de las hipótesis citadas por el mismo informe del IICA, la producción de café en Colombia no se vio potenciada por los incrementos en la temperatura y la disminución de precipitaciones, por el contrario, según un estudio del Servicio de Extensión de la Federación Nacional de Cafeteros, 90.000 hectáreas productivas que equivalían al 18% de la cosecha esperada en el segundo semestre de 2015 se vieron afectadas en algún grado. Si bien es cierto que cuando El Niño se ha presentado de forma moderada el sector caficultor se ha visto beneficiado en alguna medida, en 2015 sus efectos fueron más intensos, lo que implicó déficits continuos de agua, aumento de plagas y problemas de broca que condujeron a un aumento de los costos de mano de obra, reduciendo drásticamente la rentabilidad de los cultivos de café.

Por todo lo anterior, no es sorprendente que el fenómeno El Niño tenga un impacto en la Seguridad Alimentaria y Nutricional así como en las variables macroeconómicas de varios países. En Colombia la inflación superó las metas establecidas por el Banco de la República el año pasado principalmente por el gran aumento de precios en los alimentos, situación que se vio agravada por la rápida depreciación que, lejos de beneficiar a los exportadores, implicó aumentos en los precios de insumos para la producción agrícola. De acuerdo a la Revista Semana (2016^a) cerca de 50.000 animales han muerto de sed y la producción de leche en Colombia cayó en un 20%.

A nivel mundial se sigue observando un aumento en los precios de los alimentos y es importante reconocer, como afirma el boletín del IICA (2015), que los países de América Latina y el Caribe más vulnerables serán aquellos que además de tener un alto porcentaje de su población en situación de pobreza o subnutrición, tienen alta dependencia a las importaciones para cubrir su demanda interna por alimentos.

Un Fenómeno peor que “El Niño”

Mientras que las noticias en Colombia tuvieron titulares alarmantes como que los bogotanos nos tendremos que adaptar al calor, que Cartagena y otras ciudades costeras serían inhabitables por las altas temperaturas en unos años o inclusive comparaciones odiosas con la época del terrorismo por las evacuaciones masivas en colegios, universidades y varias entidades gubernamentales que se presentaron por los incendios ocasionados por El Niño y el cambio climático en general, no deja de sorprender que el gobierno nacional concediera una licencia de explotación petrolera a la empresa Hupecol en la Macarena (que afortunadamente fue suspendida), ignorando los daños ambientales que podría ocasionar como la contaminación o sequía de los ríos Guayabero, Duda y Lozada y las consecuencias más que adversas que se presentarían sobre la maravilla natural y atractivo turístico Caño Cristales… Ahora van por el Valle de Cocora, lugar donde crece la palma de cera, que fue declarado por la UNESCO Patrimonio Cultural de la Humanidad en Salento, Quindio. Estos hechos parecían inconcebibles ya que estos escándalos salieron a la luz pública poco después de que el gobierno anunciara la protección de varios páramos en el país.

Por otra parte, la paradoja de los efectos del fenómeno El Niño en Colombia en el sector energético es que durante las olas de calor se presenta un aumento enorme en el consumo (demanda) de energía mientras que disminuye su oferta debido a la reducción del caudal o sequía de ríos como el Sambingo en Cauca (tragedia en la que además influyó la minería ilegal) y aún seguimos sin saber aprovechar otros tipos de energía como la energía solar. Y aunque Revista Semana (2016^a), de manera optimista, afirmaba que después del apagón de 1991 el sector eléctrico “se reinventó” y era puesto de ejemplo por no estar en crisis, la realidad en los meses siguientes fue diferente pues el pasado marzo el presidente Juan Manuel Santos tuvo que lanzar la campaña “Apagar paga” para evitar un racionamiento energético en el país.

Pero El Niño no es el principal causante de que América Latina se esté quedando sin alimentos, sin energía o sin oportunidades en general, hay un fenómeno común en la región que tiene efectos más devastadores que los fenómenos El Niño y La Niña juntos, se trata de la corrupción. Ejemplos de los escándalos de corrupción y sus efectos sobran: Petrobras y la crisis política en Brasil, lavado de activos en Argentina o desabastecimientos críticos de varios productos de primera necesidad en Venezuela, por nombrar solo algunos. Por supuesto, Colombia tampoco escapa a este fenómeno. A comienzos de este año, se descubrió que el proyecto de ampliación de la Refinería de Cartagena (Reficar), que se esperaba que ayudara a mejorar la calidad de los combustibles y generara utilidades para el país, llegó a costar 8.016 millones de dólares, 4.023 millones de dólares más de lo que se preveía hace menos de 6 años. Catalogado por algunos como el caso de corrupción más grande en la historia de este país, las pérdidas millonarias de Reficar y, por lo tanto, del Estado colombiano (puesto que la refinería pertenece a Ecopetrol, la empresa de petróleos del país), son resultado de malas decisiones administrativas, una “feria de contratos”, retrasos en la entrada en operación y hasta de una dramática caída de la rentabilidad esperada del proyecto.

Otro escándalo de corrupción no menos grave, y en mi opinión, moralmente más cuestionable, es el del desvío de los recursos destinados para el Programa de Alimentación Escolar del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Ministerio de Educación Nacional.De acuerdo a la Fiscalía General de la Nación, en más de 10 contratos en los departamentos de La Guajira, Atlántico, Amazonas, Magdalena, Chocó y Huila se desviaron más de 7.700 millones de pesos colombianos que debían estar destinados a la alimentación de 11.000 personas, entre niños, madres y adolescentes. Es indignante saber que en el país mueren niños por hambre y desnutrición mientras se roban el dinero de su comida en los colegios y descaradamente simulan estar cumpliendo con los contratos como se muestra en video “Trampas con alimentación escolar en Aguachica” (disponible en Youtube).

Para terminar, y retomando el tema inicial, hago una invitación a la reflexión sobre los efectos devastadores que tuvo El Niño en la región, muchos pudieron ser minimizados o incluso evitados; los fenómenos climáticos son fenómenos globales y, por lo tanto, deben ser pensados y abordados globalmente. Como bien se menciona en Revista Semana (2016^a), El Niño estaba más que anunciado y los impactos que tuvo se debieron principalmente a la falta de planeación y acciones preventivas. Ahora bien, quiero dejar constancia de que, de acuerdo al Gobierno australiano, 7 de 8 modelos sugieren una probabilidad alta de ocurrencia de La Niña en septiembre, entonces con la falta de planeación a la que estamos acostumbrados solo resta esperar a ver los titulares de las noticias o ¿será que esta vez sí vamos a prepararnos?

Adenda: Celebro la próxima divulgación de resultados del Censo Nacional Agropecuario en Colombia, después de casi 50 años sin información oficial sobre el sector, sin embargo, la realidad que nos muestra es desalentadora. Si el 45,6% de las personas que habitan en áreas rurales dispersas (que fueron las áreas censadas) se encuentra en situación de pobreza multidimensional, y además está altamente concentrada en los departamentos de la Guajira, Vichada, Guanía y Vaupés, ¿cómo podemos esperar que superen esta situación de pobreza si además son departamentos altamente afectados por el Fenómeno de El Niño (y la corrupción)?

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.

En este artículo, dice Miguel Urioste, “(…) queremos desarrollar algunas ideas que nos ayuden a entender cómo esta suigéneris metropolización surge a partir de la secular postergación del campesinado, no es fruto del azar, ni del ineluctable destino, ni de la fatalidad. Al contrario, en el contexto de una economía y sociedad dominada por grupos corporativos y un capitalismo de Estado que se alimentan de las rentas del extractivismo, las políticas públicas promueven la acelerada expansión de la frontera agrícola para la inserción de Bolivia en un nuevo régimen alimenticio planetario controlado por el agronegocio, Bolivia está llegando tarde a la metropolización, pero además lo está haciendo de manera perversa”. El artículo fue publicado en la página Web de la Fundación TIERRA y el IPDRS lo vuelve a publicar porque el tema es vigente y urgente.

Bolivia es un país en transformación profunda porque no solo dos tercios de su población ya es urbana, sino porque hoy el 46% vive en el área metropolitana (La Paz-El Alto, Cochabamba y Santa Cruz junto a los 16 municipios periurbanos que rodean estas ciudades). En este territorio se constata un notable crecimiento de los ingresos de los estratos medios urbanos que se han incluido a la vida económica nacional. El detonante de este fenómeno de cambios socioeconómicos ha sido el exitoso crecimiento pro pobre de la última década, fruto del crecimiento económico sin precedentes en la historia contemporánea.

En estas metrópolis el acceso a la educación y salud ha mejorado,  ha retrocedido la pobreza y han aumentado los ingresos y el consumo de la población aunque la calidad de los servicios y del empleo sigue siendo precaria y la matriz productiva continúa afincada en la exportación de materias primas.  Este proceso de urbanización metropolitana ha ocurrido de forma desordenada y sin planificación lo cual conduce a la multiplicación de demandas sociales y al aumento de la inseguridad ciudadana. Esta realidad –la Bolivia urbana y de clases medias– no tiene retorno. Debemos cuestionar nuestros enfoques previos y es hora de que la metropolización constituya una variable central (unidad de intervención) para la planificación de políticas públicas.

¿Nuevo rostro o una cara de la moneda?

Lo anterior podría ser un resumen apretado de los principales hallazgos y conclusiones del Informe de Desarrollo Humano del PNUD recientemente publicado (El nuevo rostro de Bolivia, transformación social y metropolización. Informe Nacional sobre Desarrollo Humano en Bolivia, PNUD, 2016). Pero esta es solamente una cara de la moneda. El revés de esta moneda es el estancamiento y retroceso de las economías campesinas, es la sostenida des-ruralización del país como efecto de la expansión del modelo planetario del agronegocio que privilegia la exportación de materias primas agropecuarias. Como indican los propios autores del IDH: “Pensar las ciudades y regiones metropolitanas como una agenda nacional no significa dejar de lado las preocupaciones sobre la mejora del mundo rural. De hecho, muchas de las condiciones de la Bolivia urbana de hoy tienen sus orígenes en el desarrollo de las áreas rurales, marcada por la larga historia de migraciones entre regiones y particularmente por las migraciones campo-ciudad. De aquí se desprende la importancia de atender políticas de desarrollo rural, intervenciones centradas en la desaceleración de la urbanización y consolidación del proceso de redistribución de tierra, entre otros, para el logro de un desarrollo equilibrado en todo el territorio nacional” (IDH, 45).

En varios de los países de la región el fenómeno de vaciamiento del campo que comenzó hace medio siglo estuvo acompañado de cierta industrialización y proletarización que junto a algunos avances tecnológicos –los casos de Brasil, México y Argentina principalmente–, demandaban mano de obra y ofrecían empleo y relativos mejores ingresos a los migrantes rurales. Eso explica en gran medida el surgimiento de mega ciudades metropolitanas como México, Buenos Aires, San Pablo y Río acompañadas de sus emblemáticas villas miserias, chabolas y favelas. En menor escala los entonos metropolitanos de grandes ciudades como Lima, Santiago, Caracas, Quito, Guayaquil, Bogotá y Medellín, reproducían el fenómeno de manera parecida pero con los mismos problemas de hacinamiento, insatisfacción ciudadana y creciente conflictividad e inseguridad ciudadana”.

En nuestro caso, anunciar la metropolización solamente como una panacea, como la buena nueva, como la oportunidad para lograr el ansiado despegue hacia el desarrollo humano, no parece una recomendación muy certera o por lo menos es una mirada parcial. Especialmente si es que “no se mira” las fluidas interrelaciones y los complejos vasos comunicantes entre el campo y las ciudades. Particularmente en Bolivia una lectura dicotómica entre lo urbano y rural medida principalmente por el número de personas (densidad demográfica) que habita determinado territorio nos parece un error conceptual que no toma en cuenta algunas particularidades de nuestra nueva ruralidad.

Para entender mejor esta nueva ruralidad –envejecida y feminizada, indígena y mestiza, multiactiva y temporal, marginal y de baja productividad– es necesario rastrear paralelamente las causas y los orígenes de la des-ruralización. En efecto, ya hace treinta años, diversos estudios alertaban sobre el rápido crecimiento del sector informal urbano en condiciones laborales altamente precarias como consecuencia de la confluencia de una serie de factores: la creciente expulsión del campo a las ciudades provocada por el estancamiento de la productividad y la producción agropecuaria de origen campesino, la fragmentación de la tierra y los consiguientes impactos irreversibles en el medio ambiente, la falta de incentivos pero sobre todo de condiciones macroeconómicas que hagan rentable y atractiva la producción de alimentos. Todo lo anterior fuerza a los campesinos e indígenas a construir estrategias de sobrevivencia basadas en el multi empleo agrícola y no agrícola, en la constitución de campesinos agricultores de medio tiempo,  en la auto explotación de la fuerza de trabajo familiar especialmente de las mujeres, y en la multiresidencia temporal o permanente con la figura del ”residente” como aquel actor que vive en la ciudad pero mantiene la propiedad de sus tierras lo que induce a un aprovechamiento marginal de la misma.

El común denominador ha sido un recurrente “Estado anticampesino” y el consecuente abandono del campo. Campesinos abandonados a su suerte, sin políticas públicas proactivas de desarrollo rural sostenible luego de la distribución-devolución de tierras con la radical reforma agraria de 1953;  campesinos abandonados a su suerte desde la estabilización monetaria de 1985 (DS 21060) que –hasta la fecha– convierte a la economía boliviana en una de las más abiertas a las importaciones; campesinos abandonados a su suerte en medio de fuertes devaluaciones de las monedas en los países vecinos que hacen imposible competir con el contrabando y los precios mucho más bajos de los productos extranjeros.

Lo que sabemos, pero …

Todos sabemos que la ruralidad actual es muy distinta a la de hace 20 años; sabemos que –en términos absolutos– la población rural continúa aumentando muy lentamente aunque parece estancarse en alrededor de tres millones de personas; sabemos que no hay un vaciamiento del campo aunque sí fuertes desplazamientos poblacionales de las áreas más alejadas y deprimidas hacia las periferias de las metrópolis; sabemos que en general ha mejorado el acceso de la población rural a servicios de educación y salud pero que la calidad de los mismos continúa siendo muy deficiente.

Sabemos también que en la última década ha habido importantes esfuerzos por ampliar la cobertura de superficie bajo riego y caminos vecinales rurales, sin embargo, están muy por debajo de las necesidades de los productores; sabemos además que ley de la “década del riego” está colmada de buenas intenciones pero no tiene metas cuantificadas ni presupuestos asignados; sabemos que en los últimos años han mejorado significativamente algunas condiciones materiales de vida en el campo como el acceso casi generalizado a la luz eléctrica,  gas por garrafa, precarios sistemas de agua para consumo humano, y al transporte por minibús y colectivo en lugar de los tradicionales camiones.

Sabemos igualmente que quienes quedan en el campo son generalmente adultos mayores y la mayoría de las veces mujeres; sabemos que la gran mayoría de los agricultores familiares no tienen una vida digna y no reciben una justa remuneración por su trabajo; sabemos que, generalmente, no es “rentable” ser agricultor familiar, que no es “negocio” ser campesino.

Sabemos que la ruralidad boliviana continúa signada por una fuerte identidad étnica indígena que cohesiona tanto a las comunidades como a los barrios en las ciudades dotándolas de formas de reciprocidad y autoayuda. Sabemos que la Participación Popular municipal impulsada desde 1994 ayudó al empoderamiento de los gobiernos locales construyéndose colectivamente formas novedosas de manejo de recursos públicos, de fiscalización, de democracia participativa y de formación de renovados liderazgos en espacios subnacionales.

Sabemos asimismo que las comunidades rurales afincadas en áreas alejadas, dispersas, en tierras yermas y sin riego, seguirán expulsando su más valioso capital: sus jóvenes hombres y mujeres; sabemos que la población rural conectada a las metrópolis tiene mayores posibilidades de acceder a servicios y mercados de trabajo y de productos; sabemos que las familias de las áreas rurales hacen todos los sacrificios imaginables para que sus hijos estudien y salgan del campo para así escapar a la extrema pobreza y exclusión en la que siguen entrampadas.

Sabemos que en las ciudades los migrantes del campo apenas encuentran ocupaciones precarias en las que se auto explotan; sabemos que los hijos y los nietos de los campesinos viven en los barrios más pobres y alejados de las metrópolis; sabemos que  los miembros de las familias de origen rural diversifican sus fuentes de trabajo temporal, que regresan a sus comunidades a las siembras, cosechas y fiestas; sabemos que a muchos les gustaría quedarse en sus predios y hacer una intensa vida comunal, pero que no pueden porque la tierra no crece y está cansada, además sus productos en el mercado “no pagan”.

Sabemos también que la constitución y puesta en marcha de las Autonomías Indígenas Originarias y Campesinas (AIOC) están postergadas y que son muy  pocas las experiencias que apenas están logrando superar la larga carrera de obstáculos de la ley Marco de Autonomías; sabemos que los recursos financieros del Fondo Indígena (FONDIOC) fueron dispendiosamente utilizados como caja chica, corrompiendo desde el Estado lo más preciado del ser humano: su autoestima; sabemos que el “vivir bien” y el respeto a la “madre tierra” son postulados válidos pero que en la práctica han quedado en discursos vacíos.

Sabemos de igual manera que el cultivo excedentario de hoja de coca, la producción, el consumo y el tráfico de droga están íntimamente relacionados y que corroen nuestros valores humanos, envilecen nuestras conductas sociales y desestructuran nuestra economía, especialmente la de los productores familiares de alimentos.

Sabemos que mientras el saneamiento de tierras ya está prácticamente concluido en las tierras de los grandes empresarios del oriente y Amazonía, no ocurre lo mismo con las tierras de los campesinos de los andes; sabemos que la mayoría de los campesinos e indígenas de valles y altiplano e inclusive en los llanos muy pocas veces se dedican exclusivamente a actividades agropecuarias o forestales.

Sabemos también que hay notables excepciones, pero se trata de minorías de campesinos o indígenas, agricultores, ganaderos o recolectores que –gracias a un acervo adecuado de recursos naturales (tierras, agua y bosques), conocimientos y capitales– han logrado insertarse en dinámicas que les permiten algún margen de ganancia.

Sabemos que a la par que crecen rápida y desordenadamente las metrópolis cada vez importamos más alimentos; que la dieta alimenticia boliviana urbana y rural está compuesta crecientemente de alimentos chatarra; que nuestro incipiente aparato productivo nacional languidece; que en el oriente crece la concentración de la propiedad y la extranjerización de la tierra; que el agronegocio es mostrado por los gremios y las autoridades como el modelo a seguir; que la deforestación, la contaminación de los ríos y aires, y el deterioro al medio ambiente es imparable; que desde “cumbres” oficiales se promueve el uso de transgénicos y agroquímicos; que desde el Estado se proclama que la reforma agraria ha terminado; que se ha dispuesto el despilfarro de ingentes cantidades de dinero en innecesarias plantas de energía atómica, que los liderazgos de las organizaciones de campesinos están cooptadas por el disfrute del poder; que a las legítimas organizaciones de base se las persigue y se las divide; que los programas de riego, aguas potables y caminos vecinales ocupan un reducido margen del presupuesto nacional. Esta es la otra cara de la metropolización con exclusión campesina e indígena.

La importancia de la agricultura campesina familiar en el Perú y su contribución a la economía nacional han sido puestas en evidencia en el último censo agropecuario y a través de diversos estudios y comentarios de especialistas. No es casual que el tema esté presente en la reciente  campaña política. El autor describe los principales planteamientos al respecto de tres de las agrupaciones políticas en carrera. 

Las pequeñas unidades agropecuarias (UA), iguales o menores a cinco hectáreas, representan el 81.8% del total de UA, siendo mayoritariamente parcelas menores de una hectárea. Pero estos sistemas brindan oportunidad de trabajo a más de tres millones de trabajadores agrarios. Un estudio detallado revela que en el año 2012 la agricultura familiar contribuyó al 83% de la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada en el sector agropecuario, al 86% del valor de la producción agrícola y al 69% del valor de la  producción pecuaria; sólo por mencionar algunos de sus aportes, que se suman a otros relacionados con extensiones de tierra, género y al medio ambiente.

Estas son razones suficientes para considerar la agricultura campesina familiar como sector clave en las políticas nacionales vinculadas con el desarrollo rural. Sin embargo, las propuestas plasmadas en los planes de gobierno presentados en la campaña de las  últimas elecciones presidenciales reflejan que aún no se la valora en su real dimensión, y que existe un sesgo en el diseño de políticas, lineamientos y acciones de desarrollo. Estas minimizan su importancia y priorizan sectores o sistemas de agricultura de grande envergadura en valles costeños, orientados a la agroindustria y la exportación, relegando la pequeña agricultura familiar o comercial que ha ido desarrollándose con gran potencial y oportunidades de empleo e ingresos para sectores rurales con escasos recursos.

En Perú hay la tendencia de reconcentración de tierras, por medio de la cual grandes extensiones agrícolas (aproximadamente 60.000 hectáreas) en las zonas de costa, en manos de poquísimas empresas agroindustriales, con inversiones en grandes proyectos de riego, con recursos financieros y tecnología moderna, y en el marco de las políticas de competitividad agraria del gobierno. Al mismo tiempo, hay un alto y creciente número de pequeñas propiedades en condición de minifundio y con fuertes limitaciones de acceso a servicios de desarrollo, créditos, asistencia técnica, información y tecnología.

En este marco pueden verse rápidamente las propuestas de tres candidatos presidenciales, dos son las que alcanzaron mayor votación (Peruanos por el Kambio y Fuerza Popular), que medirán sus fuerzas en la segunda vuelta en los próximos días. La tercera tiene una posición diferenciada en la lectura del contexto económico y propuesta general (Frente Amplio).

Tres lecturas y propuestas

La agrupación Peruanos por el kambio ubica su propuesta en el contexto de desaceleración económica y plantea como gran objetivo “(…) recuperar el dinamismo económico”. Acepta las condiciones de desigualdad y necesidad de atención a zonas rurales al señalar que “(…) un60% de la pobreza en el Perú está concentrada en las zonas rurales”. Destaca su comprensión de la importancia del agro, especialmente de la agricultura familiar campesina en la economía y la seguridad alimentaria, por su capacidad para generar empleo y disminuir la pobreza. Por tanto, su voluntad para invertir en ésta tendría impactos que pueden “(…) traducirse en una mayor competitividad si al mismo tiempo construimos más infraestructura, fortalecemos la cadena de valor rural con más tecnología, mejoramos la calidad de los recursos humanos; y ponemos en práctica políticas inclusivas que promuevan la pequeña agricultura y la agricultura familiar”. También reconoce el alto grado de fragmentación de la propiedad como limitante para una adecuada organización de la producción, la provisión de servicios, la producción a escala y la productividad.

En función a ese diagnóstico,la agrupación Peruanos por el kambio propone que para reactivar la economía y dinamizar el agro es fundamental concentrar su accionar  en cuatro reformas: el desarrollo de la formalización de la economía, una nueva reforma tributaria, un programa de infraestructura que sea el impulsor del crecimiento de largo plazo y de la modernización del Estado, haciéndolo más eficiente y ofreciendo servicios de calidad.

Propone “Agro Próspero”, que incluye un “(…) programa de ayuda crediticia y técnica a los pequeños agricultores y asociaciones de productores, promoviendo mejores cultivos y procesamiento de los productos a través de parques industriales rurales, sistemas de almacenaje, albergues para los animales en altura, implementación de la Ley de Forestación con incentivos tributarios, proyectos de riego reservados para pequeños productores y sus asociaciones, títulos de propiedad confiables y defendibles, la modernización del COFOPRI y la implementación del Seguro Agrario. Muchas zonas rurales carecen de infraestructura básica tales como caminos, electricidad, agua potable y otros servicios esenciales”.

Entre los principales lineamientos estratégicos para el sector agrario, Peruanos para el Kambio señala: el Incremento de la rentabilidad y competitividad agrícolas, con énfasis en los pequeños productores y la agricultura familiar, con el fin de lograr mayor rentabilidad para el productor y mejor presencia en los mercados de destino; la Integración del pequeño productor agrícola al mercado. Mejorar la provisión de insumos y servicios, asistencia técnica, operación de cadenas de valor, Titulación masiva de predios rurales; el manejo sostenible de los recursos agua y suelos, y el desarrollo forestal racional y sostenible, plantaciones comerciales y su industrialización.

En cuanto a los mecanismos para la implementación operativa, la agrupación propone contar con la creación de SERVIAGRO con servicios para que la innovación y las nuevas tecnologías lleguen a los pequeños productores; el Programa SIERRA AZUL, para apoyar la construcción de obras dedicadas a la “cosecha de agua” en las partes altas de las cuencas; incrementar el capital de AGROBANCO con un aporte de 300 millones de soles para ampliar la cobertura del servicio de crédito a pequeños productores, y elevar el fondo de garantía para seguro agrario. Cada estrategia asignada con un monto de inversión.

En la propuesta de Peruanos para el Kambio destaca el planteamiento de promover actividades de investigación, desarrollo tecnológico e innovación potenciando experiencias previas de fondos concursables, como el Fondo para la Innovación, Ciencia y Tecnología (FINCYT), el Programa Nacional de Innovación Agraria (PNIA) y el Fondo para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología (FONDECYT), con las tareas básicas de construir una institucionalidad eficiente y sostenible en el tiempo; proveer más fondos para las actividades de investigación, desarrollo e innovación; y reformar el marco normativo y excelencia, que desarrollen actividades para sectores estratégicos y prioritarios para el país.

Por su parte, Fuerza Popular enfatiza las ventajas del periodo de bonanza y crecimiento económico como consecuencia de las reformas y las políticas económicas promovidas por Fujimori, caracterizadas por promover la economía de mercado y la competitividad.  En el conjunto de sectores económicos identifica la agricultura tradicional, junto con la pesca artesanal, el comercio y la minería informal, como sectores económicos que “(…) no han tenido las condiciones propicias para un desarrollo dinámico"; destacando  la existencia de una “Agricultura campesina familiar” de baja productividad y con limitaciones de crédito y una “Pequeña agricultura comercial” con problemas de mercados, precios e información frente al sector de agro-exportación, mayormente en grandes complejos agroindustriales en valles costeños, considerada como de mayor productividad y rentabilidad. 

Las propuestas de esta agrupación política giran básicamente en torno a la infraestructura de riego con micro y medianos reservorios y sugieren replicar el modelo organizativo y de gestión del Programa Sierra Productiva, promoviendo cultivos y producción pecuaria con apoyo para etiquetado que favorezca la calidad de la producción de leche.

Se plantean dos aspectos de la problemática del agro, el acceso al crédito vinculado con la informalidad de la propiedad agraria, por lo que se ofrece implementar programas de titulación de tierras para comunidades campesinas y nativas, y reflotar el AGROBANCO para otorgar créditos para la agricultura campesina familiar y pequeña agricultura comercial.

Si a estas propuestas sumamos las ofrecidas al sector de micro y pequeña empresa, rescatamos la oferta de promover “(…) el desarrollo del modelo Cooperativo, dotándolo de una legislación moderna y ágil que les permita competir en igualdad de condiciones con otras empresas del Sector Privado”, de hecho es un elemento importante en la evolución de las organizaciones agrarias de pequeños productores, y necesario de promover con mayor fuerza desde el Estado.

Aun cuando cada bloque y sector social y económico se presenta de forma independiente y aislada en su plan, nos atrevemos a suponer que se puede sumar a estas ofertas otros ítems que apuntan a “Generar condiciones para el desarrollo sostenible regional y la optimización de su potencial productivo” entre los cuales se enfatiza la inversión en infraestructura pública mediante asociaciones público privadas; Estas actuaciones se orientarán a cubrir el “(…) déficit de infraestructura productiva y social” fundamentalmente carreteras, caminos rurales, energía, internet, servicios de agua y saneamiento rural. Y asimismo el desarrollo de parques industriales y tecnológicos y la adecuación de la oferta de los centros de estudio superior a las cadenas productivas que respondan a los servicios productivos y a los contextos de cada región.

El Frente Amplio, por su parte, asume una posición más crítica sobre la política económica y el modelo de desarrollo implementados consecutivamente en los últimos gobiernos, al plantear que “La economía peruana atraviesa un proceso de estancamiento debido a una inadecuada política macroeconómica y la excesiva dependencia de exportaciones primarias del modelo económico imperante”. Asume también una posición crítica frente al modelo económico y sus limitaciones señalando que “La peruana es una economía poco diversificada y con enormes sectores de baja productividad, alta informalidad y bajos ingresos de la población, que no permite generar los empleos requeridos”.

El Frente Amplio plantea que “La pequeña y mediana agricultura -absolutamente mayoritaria en términos de cantidad de propietarios y productores, generación de empleo y abastecimiento del mercado interno, se encuentra abandonada”. Y señala como problemas relevantes la reconcentración de la propiedad en sistemas productivos agroexportadores de grandes corporaciones; la reducción de aranceles que genera competencia con los productores nacionales por la importación de alimentos baratos, el desmantelamiento del crédito agropecuario, servicios de asistencia técnica y capacitación pública.

En términos generales su propuesta está orientada a “Iniciar una profunda transformación de la economía peruana hacia una mayor diversificaciónde su matriz productiva hacia actividades económicas de mayor impacto en la creación de empleo y en la generación de amplios procesos de innovación tecnológica, mayor sostenibilidad ambiental y productiva, que es la única garantía para superar las cada vez más evidentes limitaciones del modelo primario-exportador”.

La“Promoción de la agricultura familiar en relación al fomento de la soberanía y seguridad alimentaria, la asociatividad, garantías para la producción nacional y el desarrollo del mercado interno, con asistencia técnica y apoyo para la innovación agraria resiliente frente al cambio climático”se traduce en declarar de interés público el desarrollo de una plataforma única y descentralizada de servicios de capacitación, información, asistencia técnica y apoyo empresarial en el agro y las zonas rurales del país; inversión en Infraestructura económica y social adecuadamente coordinado y articulado con las iniciativas de gobiernos regionales y locales; seguridad jurídica para todos los agricultores/as, comunidades campesinas y nativas, que la agricultura familiar y comunal cuente con recursos públicos y privados como el crédito agropecuario y rural utilizando los mecanismos legales existentes; conservación y protección jurídica de la diversidad biológica; promoción de la producción nacional; que lo agrario rural sea considerado como régimen especial en una nueva constitución política del Perú, y contar con un sub-gabinete de desarrollo agrario y rural compuesto por los ministros de agricultura, producción, desarrollo e inclusión social, transportes y comunicaciones, agua y saneamiento y comercio y turismo.

En conclusión

En general, todas las propuestas parten de la condición de desaceleración de la economía nacional, tanto por factores externos como por las limitaciones mismas del modelo y políticas económicas.

El desarrollo del agro cobra mayor relevancia en la medida en que se incrementa su participación en la economía nacional, Producto Interno bruto (PBI) y exportaciones. Sin embargo, es evidente la diversidad de sistemas y condiciones, una agricultura de punta que se favorece de las políticas de competitividad agraria y una pequeña agricultura familiar o comercial, con limitaciones de orden tecnológico, organizativo, financiero y de articulación comercial.

Los planteamientos para atender el sector de pequeña agricultura familiar o comercial, evidencia que aún no se ha comprendido su importancia, su aporte y su presencia en las dinámicas económicas nacionales. Por tanto son todavía débiles y aisladas de los demás sectores.  

Algunas propuestas planteadas son ofrecimientos interesantes y abren expectativas, pero se espera que en la práctica cuenten con la voluntad política, con el marco legislativo adecuado y con la asignación de recursos necesarios para su implementación. Los gremios agrarios deben asumir un papel de incidencia para obtener acuerdos y compromisos, y hacer el seguimiento respectivo.

En cada país de la región los pueblos indígenas siguen luchando por una normativa y una institucionalidad estatal que se comprometa y garantice el respeto a sus derechos, consagrados ya en abundante legislación internacional. Pero el camino es arduo. El presente artículo habla de ese camino en Argentina.

 Las condiciones materiales de existencia de las comunidades indígenas que habitan en el territorio argentino han marcado su propio punto de vista y sus praxis políticas, descentrando y cuestionando el sesgo racista y etnocéntrico del Estado; y dirigiendo sus luchas políticas hacia varias direcciones. Por una parte, buscan el reconocimiento de su cultura, la redistribución económica y que se reconozca la historia de colonización. Por otro lado, ponen en cuestión al Estado racista y segregacionista, buscando la autodeterminación como pueblos.

Las formas de negar la existencia de otros/as puede darse de muchas y diversas formas. A lo largo de la historia argentina se viene sucediendo un genocidio que comenzó con la conquista de América y que se ha perpetuado y perpetrado hasta nuestro días. Sin importar el color político que estuviera al frente del Gobierno ni la verborragia que expusieran sus funcionarios/as los pueblos indígenas han sufrido todo tipo de avasallamiento y han compartido a lo largo del territorio argentino una fosa común cargada de olvido.

Sin embargo, “el presente mantiene con el pasado una relación paradojal por la cual en aquel tiempo se ha conformado el territorio no elegido en el que se liberan las batallas del hoy y del mañana. Del pasado proceden las condiciones establecidas en las que nos hallamos. Durante ese tiempo que ya no nos pertenece el mundo se fue configurando y reificando, nos fue enajenado y se nos enfrenta, invertido, como una fuerza inercial que nos es extraña y a menudo muy adversa. Del pasado procede el peso de los antepasados muertos, ese que pesa como una pesadilla sobre el cerebro de los vivos, como dijera alguna vez Marx. Sin embargo también del pasado procede a menudo la promesa no cumplida, la fuerza mesiánica de la que cada generación ha de hacerse cargo a fin de redimir a nuestros muertos, esos que no podrán jamás permanecer de pie si este enemigo que vence no deja de vencer.” (Alejandra Ciriza, “Intervenciones sobre ciudadanía de mujeres, política y memoria. Perspectivas Subalternas”, 2008).

Cuando las leyes son letra muerta

El derrotero de las políticas públicas relacionadas con los pueblos originarios ha divagado intrascendentemente por años. Este proceso se inauguró en el año 1985, cuando el Estado Argentino, bajo las presiones internacionales, creó el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) a partir de la Ley 23.302. Luego de cuatro años, esa Ley fue reglamentada a partir del decreto 155/89. Según estas normativas y sus disposiciones, el Instituto debería cumplir todas las actividades conducentes a promover el desarrollo integral de las comunidades indígenas adjudicando prioridad a sus aspectos socioeconómicos, sanitarios y culturales, preservando y revalorizando el patrimonio cultural de estas comunidades.

La mitad de la primera década, desde que se creó la institución y bajo la primera gobernación de Carlos Menem, el INAI estuvo sin funcionar, por falta de designación de autoridades y demora en su implementación. Desde las organizaciones indígenas se escucharon las voces de reclamo por un organismo que estaba muy lejos de lo que proponía y era ajeno a las comunidades.

En el año 2006, durante la presidencia de Néstor Kirchner, se sancionó la Ley Nº 26.160, que declara por el término de cuatro años la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas, suspendiendo todo proceso tendiente a desalojarlas, y ordena la realización de un Relevamiento Técnico, Jurídico y Catastral de esas tierras, que debía realizarse en un plazo de tres años. Para tal fin, se creó un fondo de 30 millones de pesos (10 millones por cada año que se suponía iba a durar el relevamiento) a los efectos de la aplicación de la ley, y se estableció que sería el INAI quien se encargaría de llevar a cabo dicho proceso.

A fines del año 2009, como los plazos no habían sido cumplidos, una nueva ley, la 26.554, prorrogó la suspensión de desalojos y la realización del relevamiento hasta el 23 de noviembre de 2013, y destinó 10 millones de pesos adicionales por cada uno de los tres años posteriores a su sanción. En 2013, con la sanción de la ley 26.894, se determinó que la norma operará hasta noviembre de 2017.

Pero la realidad es que hasta la fecha los fondos han sido dilapidados y el relevamiento está detenido. Mientras esto sucedía en los papeles, en la realidad se daban represiones y desalojos de distintas comunidades a lo largo de todo el territorio.

La lucha y la resistencia

El 14 de febrero de 2015, año de elección nacional, los pueblos originarios congregados en la organización QOPIWINI (Comunidades Qom, Pilagá, Wichí y Nivaclé) acamparon durante diez meses en pleno centro de Buenos Aires. El diálogo con el gobierno nacional, bajo la presidencia de Cristina Fernández, fue casi nulo.  Los medios más importantes de comunicación, afines a los intereses de los poderosos, fueron cómplices de la estrategia de invisibilización que los gobiernos, tanto provincial como nacional, llevaron a cabo para no dejar ver en su totalidad la complejidad de la lucha por la vida,  la tierra, el agua, la educación, la salud y la justicia de los/as indígenas.

En medio de campañas políticas, el acampe QOPIWINI recibió y aceptó dialogar con Mauricio Macri, actual presidente del país, elegido en las elecciones de octubre de ese año. En diciembre, el encuentro y acercamiento entre el funcionario con Félix Díaz (referente qom) derivó en una propuesta de diálogo sobre la intervención del INAI. En primera instancia se anunció que la institución pasaba a formar parte de la Secretaría de DDHH  y Pluralismo Cultural de la Nación y se propuso una mesa de trabajo compartida entre funcionarios del gobierno nacional y representantes de los pueblos originarios. Luego de esto el acampe se levantó con el compromiso de que serían atendidos los pedidos de las comunidades. 

En este contexto el 17, 18 y 19 de febrero de 2016, en Burzaco, Buenos Aires, se reunieron representantes de las distintas comunidades del país en la Asamblea General Ordinaria de los Pueblos Originarios del Territorio de la República Argentina. El espacio concluyó con la propuesta de la Mesa de Trabajo y Diálogo Político de los Pueblos Indígenas de Argentina y el Estado Nacional.

El 14 de marzo de 2016, las comunidades decidieron acampar en las instalaciones de la ex ESMA (en la actualidad Espacio de la Memoria y Derechos Humanos, donde funciona la Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural) para exigir que se respete el pedido de la Asamblea. El 16 de marzo intentaron desalojarlos, alegando una supuesta amenaza de bomba, pretendiendo que abandonen las instalaciones y regresen a sus territorios (hecho que se repitió durante los días siguientes).

Finalmente, el 23 de marzo levantaron el acampe con la propuesta del Secretario de Derechos Humanos y Pluralidad Cultural, Claudio Avruj, de emitir el decreto que institucionalice la Mesa de Diálogo Indígena con carácter vinculante. Ahora está vigente el plazo de veinte días para que los técnicos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y los técnicos de la Jefatura de Gabinete de Ministros evalúen y aprueben el decreto por.

El decreto cuya firma están esperando las comunidades otorga al Consejo la generación de condiciones para que se efectivice un diálogo intercultural, a fin de que las medidas legislativas y administrativas, que afectan directamente a los pueblos y comunidades indígenas, cuenten con su intervención previa; impulsar la reforma de la Ley N° 23.302, (que reglamenta toda intervención del Estado en los asuntos indígenas), adecuándola a los estándares internacionales; proponer un proyecto de reglamentación del derecho a la consulta previa, libre e informada; fortalecer la identidad sociocultural y el autogobierno; impulsar el relevamiento y ordenamiento del territorio para la efectiva posesión de las tierras por las comunidades. (Néstor Vilca, "Decreto que firmaría el presidente para los pueblos originarios", 2016).

¿Un gobierno perpetrador del más salvaje neoliberalismo, conquistado por los intereses extranjeros (norteamericanos) que se muestra sumiso ante las multinacionales será quien ponga la tierra en manos de quienes la habitan ancestralmente, la cuidan y la trabajan? ¿Será capaz de no dejarse seducir por el oro líquido o por el oro negro que corre debajo de los territorios de las comunidades? Nada más contradictorio a un gobierno de pueblos indígenas que fundan sus decisiones en el derecho a la consulta que un gobierno de derecha que gobierna con el poder unilateral del decreto de necesidad y urgencia.

El modelo extractivista

El desarrollo del modelo extractivista pone en los calendarios de nuestra América la incansable lucha contra el colonialismo. La industria minera y el agronegocio son proyectos multinacionales de devastadora envergadura. A través de inversiones impensables para países como el nuestro estas empresas extranjeras llegan y a muy bajo costo compran terrenos fiscales y no fiscales para llevar a cabo sus tareas productivas.

La flexibilidad legislativa y las condiciones sociales y económicas de los pueblos favorecen el escenario para los intereses de los poderosos. La inserción de proyectos agropecuarios e industrias extractivas en todo el territorio nacional, así como la cesión de tierras indígenas a particulares o instituciones, son las principales consecuencias de un modelo económico que avanza indiscriminadamente y arremete de manera verticalista sobre la democracia y los derechos de las comunidades.

El primer relevamiento de Amnistía Internacional sobre conflictos territoriales en Argentina dice que existen alrededor de 9,3 millones de hectáreas de campesinos/as e indígenas en los cuales se registraron hasta el momento 857 casos en conflicto. El 32% de los casos se trata de pueblos indígenas. Esto ha dejado el saldo de más de 10 autoridades indígenas muertas por enfrentar al modelo extractivista, centenares de procesados y comunidades hacinadas producto de la reducción territorial, muerte de niños indígenas por desnutrición o enfermedades supuestamente erradicadas. Ejemplos de ello son la resistencia del Pueblo Mapuche en Neuquén contra la instalación de las petrolera YPF y Chevrón; la comunidad Pilagá contra la multinacional Techin y el gasoducto que amenaza con dividir su terreno.

La crudeza del genocidio de siglos anteriores sigue avanzando sobre los pueblos en lucha. La historia de la resistencia va marcando el camino a las generaciones posteriores. En contra de lo que la mayoría de la sociedad argentina cree, la diversidad étnica ocupa un importante porcentaje del territorio. La información de circulación masiva no representa en nada la realidad de los conflictos campesinos e indígenas que se han desencadenado en las últimas décadas. Aun existiendo leyes que los protegen contra el desalojo y la ocupación privada, los derechos de los pueblos indígenas siguen siendo violados bajo formas de represión directa e indirecta, muertes, persecuciones políticas, abandono estatal sobre las condiciones sanitarias y una sistemática violencia institucional que invisibiliza y niega la existencia ancestral de los pueblos indígenas de Argentina.

A pesar de todo, los pueblos siguen caminando tras las huellas de sus antepasados, trazando redes de unidad y construyendo mundos donde quepan todos los mundos. Como dijera en México el subcomandante Marcos. “La lucha de cualquiera de los Pueblos es la lucha de todos nosotros, somos frutos de una misma planta y nuestras raíces están prendidas a la tierra por la sangre de nuestros abuelos y las manos de nuestros hijos, esto renueva la esperanza de seguir viviendo, haremos escuchar nuestra voz para que abran sus corazones.” (Manifiesto del Consejo Continental de la Nación Guaraní, 2015).

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.

El Instituto para el Desarrollo Rural de Sudamérica (IPDRS) continúa con la difusión de artículos de análisis sobre políticas de tierras en los países de la región sudamericana. En esta oportunidad se trata del texto escrito por el reconocido investigador peruano Laureano del Castillo, quien elaboró un documento (base de este artículo) para el Movimiento Regional por la Tierra (MRT) con una breve sistematización de las políticas vigentes en el Perú en torno al acceso y control de la tierra por parte de pequeños agricultores y comunidades. Su lectura debe complementar la del documento sobre legislación, preparado igualmente para el Movimiento por la Tierra en Sudamérica.

Las políticas públicas se orientan a solucionar problemas económicos, sociales, de infraestructura, ambientales, etc. De esta forma, la política agraria es la parte de las políticas públicas encaminada a enfrentar la problemática de la agricultura, en la que se incluye los temas relacionados con las tierras agrícolas. Actualmente se reconoce la necesidad de que en el diseño e implementación de las políticas públicas puedan intervenir la sociedad civil y las entidades privadas, no solo las instancias gubernamentales en sus distintos niveles.

La legislación de muchos de los países de nuestra región es pródiga en leyes y normas favorables a campesinos, comunidades y, en general, sectores menos favorecidos de la población. Lamentablemente, distinta es la situación cuando se analiza las políticas públicas, que parecen responder a otros intereses. El caso peruano es probablemente uno de los más claros en ese sentido, pues a pesar de la existencia de normas legales que promueven y aseguran el acceso a tierras agrícolas por los pequeños agricultores y comunidades, por lo menos desde mediados de la década de 1990, más bien se privilegia el apoyo a las grandes empresas agrarias, orientadas en lo fundamental a la exportación de productos agrarios así como también a la producción de biocombustibles.

Breve repaso de las políticas agrarias 1969-2014

Hasta antes de la aplicación de la Ley de Reforma Agraria, para contar con las garantías a la propiedad se requería haberla adquirido de alguna de las formas establecidas por la ley. Al aplicarse la Ley de Reforma Agraria (1969-1980) sólo podía ser propietario de la tierra quien la trabajaba directamente. Casi medio siglo después de iniciada dicha reforma, puede afirmarse que no se logró la meta de que la tierra sea base de la estabilidad económica del hombre del campo, fundamento de su bienestar y garantía de su dignidad y libertad. Ello se debe, en buena parte, a los cambios que empezaron a operarse en la legislación y las políticas agrarias desde fines de la década de 1970.

La reforma agraria impulsada por los militares privilegió la entrega de tierras a favor de empresas asociativas agrarias, antes que a los campesinos en forma individual. De esta forma, se crearon alrededor de 600 cooperativas agrarias, ubicadas en la costa, y sociedades agrícolas de interés social (SAIS) y grupos campesinos en la sierra, a los que luego se sumó algunas empresas rurales de propiedad social. Las adjudicaciones a pequeños agricultores y a las comunidades campesinas fueron pocas (9,9% y 12,8%, respectivamente).

Durante el segundo gobierno de Fernando Belaunde (1980 – 1985) se dieron importantes cambios en la política agraria. Se restringió las causales de afectación de la tierra, se dio un plazo para culminar los procesos de afectación, se levantó algunas restricciones a la propiedad de la tierra y se facilitó que los socios de las cooperativas se distribuyeran la tierra en parcelas. En el quinquenio siguiente, con Alan García (1985-1990) se aprobó una legislación especial para las comunidades campesinas y se dio mayor impulso al aprovechamiento de tierras eriazas en la costa.

En el gobierno de Alberto Fujimori (1990 -2000) se liberalizó más los derechos sobre la tierra, se eliminaron los límites a la propiedad, se permitió nuevamente la propiedad de empresas mercantiles y se abrió la posibilidad de que las comunidades campesinas y nativas pudieran transferir libremente sus tierras. A ello se sumó la disolución de la casi totalidad de cooperativas agrarias en la costa y en la sierra (en parte por la violencia terrorista).

El nuevo esquema económico fue convalidado en 1993, al aprobarse una nueva Constitución Política, con un claro sesgo neoliberal. Después, en 1995, se aprobó la Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas (Ley 26505). Dicha ley permite que cualquier persona sea propietaria de tierras y eliminó todo límite a la su extensión. Se sostuvo que esa ley activaría un mercado de tierras, impulsando el desarrollo del campo y la reducción de la pobreza rural. Pero más bien ha dado lugar a su reconcentración en manos de grandes grupos económicos.

El presidente Alan García, en su segundo gobierno (2006–2011), mantuvo la política económica que dejara Fujimori. De esta forma, se mantuvo un modelo económico que promueve la gran inversión privada en todos los sectores económicos del país, descuidando a la agricultura familiar en el caso del campo.

La llegada de Ollanta Humala a la presidencia de la República generó expectativas de cambio en las políticas agrarias. Sin embargo, las medidas políticas que se viene aplicando son las mismas de años atrás en materia de promoción de proyectos de desarrollo a gran escala (mineros, energéticos, forestales, agro exportación, biocombustibles, etc.).

El marco general de la política de tierras

La Constitución vigente dispone que “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento […]” (artículo 66). El aprovechamiento de dichos recursos debe ser canalizado para el beneficio individual y colectivo, ya que ellos pertenecen al conjunto del país. Añade en el artículo siguiente la Constitución que “el Estado […] promueve el uso sostenible de sus recursos naturales”.

Hay que advertir que la Constitución garantiza el derecho “de” propiedad, es decir, se respeta un derecho ya adquirido a favor de una persona o grupo de personas. La frase “en armonía con el bien común” indica que la propiedad no debe perseguir solo el beneficio individual, sino también el colectivo. Además, el ejercicio del derecho de propiedad debe darse dentro de los límites de la ley. En la medida que este derecho no es absoluto, puede ser objeto de expropiación, como se señala en este mismo artículo, en el caso de seguridad nacional o necesidad pública, lo que restringió las posibilidades de aplicarlas al Estado.

A diferencia de la Constitución de 1979, el texto vigente garantiza la propiedad de la tierra por cualquier persona, pues al referirse a “cualquier forma asociativa” permitió que nuevamente sociedades mercantiles puedan acceder a la tierra. Nótese además que la fijación de límites a la tierra es una facultad que otorga la Constitución; no es una obligación del legislador. Por lo demás, no hay alusión alguna a la función social de la propiedad.

La Constitución se refiere en el artículo 89 a las comunidades campesinas, ubicadas principalmente en sierra y costa, y a las comunidades nativas que se encuentran en la selva. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras […] la propiedad de sus tierras es imprescriptible […]”. La norma transcrita representa el mayor retroceso en relación con la protección de las tierras de las comunidades campesinas y nativas desde la Constitución de 1920: las garantías con que contaban sus tierras se han reducido a solo una. La inalienabilidad y la inembargabilidad han sido suprimidas y ha quedado solo la imprescriptibilidad como defensa de las tierras comunales. De este modo se establece la libre disponibilidad de las tierras de las comunidades, con lo cual pueden ser vendidas, cedidas, donadas, etc., dejando de ser inalienables.

La Ley 26505, al eliminar los límites máximos y mínimos a la extensión de tierras que puede tener una persona natural o jurídica, obviar toda obligación de uso de la tierra por los propietarios, desnaturalizar el abandono de tierras y restringir aún más las posibilidades del Estado de expropiar un predio rural, buscaba darle mayores seguridades a los inversionistas privados. Todo ello ha permitido el lento proceso de reconcentración de tierras en el país.

Protección de los pequeños agricultores

Las políticas de apoyo a las grandes empresas agrarias no impide que se encuentre algunas políticas aisladas para promover el acceso y la consolidación de la propiedad de pequeños agricultores.

En materia de tierras eriazas, la Segunda Disposición Complementaria de la Ley 26505 (modificada en 2002) dispuso que el Estado procedería a la venta o concesión de las tierras eriazas de su dominio en subasta pública, excepto de aquellas parcelas de pequeña agricultura, las cuales serán adjudicadas mediante compraventa. La misma norma permitió que las tierras que a julio de 2001 hubieran estado en posesión de pequeños agricultores, asociaciones y comités constituidos con fines agropecuarios y en las cuales se hubieran realizado actividades agropecuarias, fueran dadas en propiedad por adjudicación directa en beneficio de los posesionarios señalados. No se tiene cifras que indiquen cuántos agricultores se beneficiaron con este mecanismo.

Se ha desarrollado toda una legislación especial para promover las irrigaciones en el país. Allí encontramos algunas normas que benefician a los pequeños agricultores, en el caso que se ejecuten por el Estado grandes obras de irrigación (en realidad en la mayoría de los casos). Desde la década de 1990 dichos proyectos se ejecutan en lo fundamental para beneficio de grandes empresas, que se dedican a la producción para la exportación o a la producción de biocombustibles.

La Ley 27887, de diciembre de 2002, faculta a los proyectos especiales a adjudicar mediante compraventa hasta el 30% del total de la extensión de las tierras habilitadas (tierras que cuentan con punto de agua en cabecera de parcela) o eriazas de los proyectos especiales hidro-energéticos o de irrigación del país, a favor de campesinos y/o pequeños agricultores damnificados y afectados por desastres naturales y/o ejecución de obras de dichos proyectos especiales y/o pequeños agricultores sin tierras aptas para el cultivo. Las parcelas a vender de esta forma tienen una extensión de cinco hectáreas.

La Ley dispone que el área restante quede sujeta a las normas sobre subasta pública, y considera como beneficiarios de la misma a los campesinos y pequeños agricultores individualmente u organizados que residan en las zonas aledañas de influencia de los proyectos de irrigación financiados con fondos públicos. Una Ley posterior, en 2003, amplió los alcances de la Ley 27887, incluyendo a quienes se encontraran en posesión directa, continua, pacífica y pública, de tierras eriazas o habilitadas de propiedad de los proyectos especiales, en las cuales se realizara actividades agropecuarias en forma permanente. También se han dado normas excepcionales para el caso de agricultores afectados por desastres naturales y normas para promover la producción orgánica, la que se realiza en lo fundamental por pequeños agricultores.

En 2005, durante el gobierno de Alejandro Toledo la Ley 28585 dispuso que los gobiernos regionales y locales debían gestionar recursos provenientes del financiamiento externo, interno y otros para atender a la aplicación del Programa de Riego Tecnificado.

En los últimos gobiernos se insiste en la necesidad de enfrentar la dispersión de los pequeños agricultores mediante mecanismos de asociación. Su poca efectividad se explica por la falta de adecuación de los mecanismos propuestos respecto de la experiencia y cultura de los pequeños agricultores y campesinos. Además, es común que al culminar el programa oficial, más aún si este contemplaba mecanismos de apoyo económico, deje de brindarse servicios de asesoría y orientación a los beneficiarios, con lo cual, en poco tiempo las iniciativas formadas empiezan a decaer hasta finalmente caer en la inactividad.

Tratamiento de las tierras comunales

Hasta la aprobación de la Ley de Reforma Agraria, en junio de 1969, en el Perú solo se hablada de comunidades de indígenas. Desde entonces se distingue entre comunidades campesinas y nativas.  La Constitución de 1979 dedicó por primera vez un capítulo completo a las comunidades campesinas y nativas.

El Código Civil de 1984 recogió lo que estaba reconocido en las Constituciones: “las tierras de las comunidades son inalienables, imprescriptibles, e inembargables, salvo las excepciones establecidas por la Constitución Política del Perú. Se presume que son propiedad comunal las tierras poseídas de acuerdo al reconocimiento e inscripción de la comunidad”.

Por su parte, la Ley General de Comunidades Campesinas deriva el tratamiento legal de las tierras de las comunidades a la Ley 24657, Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal. La Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva fue aprobada mediante el decreto ley 22175 (que sustituyó a la anterior ley, decreto ley 20653) y señala que ellas “están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio”.

Luego de la Constitución de 1993, la norma que terminó de configurar la libre disponibilidad de las tierras comunales fue la Ley 26505, con la que las comunidades pueden disponer de sus tierras, aunque estableciendo diferentes requisitos: las ubicadas en la sierra y la selva deben contar con el voto aprobatorio de dos tercios del número total de comuneros calificados; las ubicadas en la costa, con la votación a favor de no menos del cincuenta por ciento de los comuneros asistentes a la Asamblea, poseedores de tierras comunales por más de un año.

En 2008, invocando la necesidad de adecuar las leyes nacionales al Tratado de Libre Comercio firmado con Estados Unidos, el gobierno promulgó un centenar de decretos legislativo, seis de los cuales estaban relacionados con tierras comunales. Esas normas tuvieron consecuencias sociales y económicas adversas, pues pretendían transferir los recursos (la tierra) de los que menos tienen (campesinos y comunidades) a aquellos con capacidad de invertir (grandes inversionistas) para aprovechar la tierra con mayor “eficiencia”. Estas normas tenían en común facilitar la disposición de las tierras de las comunidades campesinas y nativas. Así las cosas, las protestas contra este paquete normativo no se hicieron esperar.

Luego de casi un año de protestas y a los pocos días de los lamentables sucesos en Bagua (región amazónica del Perú, en la que nativos y policías se enfrentaron en junio de 2009, con un saldo que cobró la vida de 34 peruanos: policías, nativos y pobladores), el Congreso de la República derogó finalmente todos los decretos que ponían en entredicho la propiedad de las tierras de las comunidades. Como resultado de las protestas y el conflicto en Bagua, se empezó a discutir una ley de consulta previa para los pueblos indígenas en el marco del Convenio 169 de la OIT.

Recién en septiembre de 2011 se publicó la Ley 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La Ley desarrolla el contenido, los principios y el procedimiento del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios respecto a las medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente. Define al derecho a la consulta como el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos.

Los obstáculos para reconocer su condición de pueblos indígenas a las más de 6 mil comunidades campesinas y cerca de mil quinientas comunidades nativas se explican por el interés del gobierno de desconocerles el derecho a ser consultadas respecto a la adjudicación de derechos a las actividades extractivas. Para la mayor parte de los empresarios, tanto mineros, como de hidrocarburos, forestales y otros, la consulta previa se presenta como un obstáculo que retrasa el inicio de sus actividades. De allí que hubieran presionado, como se aprecia hasta el presente, porque las autoridades desconozcan su situación. Ello explica que hasta la fecha sólo se hayan realizado unas pocas consultas en comunidades amazónicas.

La distribución de la tierra agrícola en el Perú

El último Censo Nacional Agropecuario (IV Cenagro), realizado en 2012, da cuenta que la superficie agropecuaria (la suma de la superficie agrícola y la no agrícola) es de 38’742,465 ha. Conforme al IV Cenagro, solo el 18% de dicha superficie (7’125,007 ha) es superficie agrícola, es decir, tierra apta para desarrollar cultivos; la inmensa mayoría de tierras, el 82%, constituye superficie no agrícola.

El IV Cenagro mostró un incremento de cerca de medio millón de nuevas unidades agropecuarias (448,840) respecto al Censo del año 1994 y un predominio de la agricultura familiar, pues el 90,6% de estas tiene 10 o menos hectáreas (95,1% si se considera las unidades de hasta 20 ha). Resulta preocupante que desde 1994 prácticamente se ha duplicado el número de agricultores que conduce unidades menores a 1 ha, entre los que figura un grupo importante de mujeres jefas de familia (25%-30% del total, variable según región). Pero también mostró el proceso de concentración de tierras agrícolas que se viene produciendo, sobre todo en la costa y también en la selva del país.

A los datos mencionados sobre la importancia de la agricultura familiar hay que agregar la información sobre las tierras comunales. Las tierras de comunidades representan el 27,3% del territorio nacional. Las comunidades campesinas controlarían el 42,23% de la superficie agropecuaria, mientras que las comunidades nativas tendrían el 18,34%. Sumadas las tierras comunales representan el 60,57% de la superficie agropecuaria.

Administración de tierras

La falta de formalización de la propiedad rural es uno de los problemas más serios en el campo peruano, que afecta tanto a agricultores como a comunidades campesinas y nativas. Pese a su importancia, el proceso de saneamiento físico legal y formalización de la propiedad rural se encuentra estancado desde hace varios años. Desde la década de 1970 esta tarea se ha transferido a varias instituciones estatales que no lograron terminar de garantizar la seguridad jurídica de las tierras rurales del país.

A inicios de los años noventa este trabajo le correspondía al Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT. Luego esta función pasó al Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI y ahora está en manos de los Gobiernos Regionales. La rectoría (definición de objetivos, lineamientos y contenidos) de esta importante tarea se encuentra recién desde 2013 en el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI). A pesar del tiempo transcurrido aún se espera que el MINAGRI desarrolle las normas requeridas para ello.

El IV Cenagro reporta la existencia de 5’191,655 parcelas, de las cuales 1 millón 495 mil estarían tituladas. De las parcelas tituladas 1 millón 73 mil tienen título registrado y 422 mil están por registrar. En términos absolutos 3’695,870 parcelas estarían fuera del sistema de registro de propiedad (incluyendo a posesionarios, comuneros y otros).

Respecto de la propiedad comunal, la última información de COFOPRI (del año 2010) da cuenta de la existencia de 6,069 comunidades campesinas reconocidas, de las que 5,110 (84.2%) estaría tituladas y quedarían por titular 959 (15.8%). COFOPRI asimismo reporta 1,469 comunidades nativas reconocidas, de las cuales estarían tituladas 1,271 (87%) y estaban pendientes por titular 198 (13%). Sin embargo, la mayoría de las comunidades no tiene sus tierras georreferenciadas. Del universo de las comunidades tituladas, el 61.5% de las campesinas no está georreferenciada, lo mismo que el 93.3% de las nativas. Así, la localización y extensión de sus tierras no forma parte de ningún sistema de información geográfica.

Si se suma el número de las comunidades no tituladas (1,157) con las que no tienen geo referenciación (4,326), resulta que del total de las comunidades reconocidas (7,538), el 72.7% (5,483) no tiene cómo acreditar fehacientemente su derecho de propiedad.

A esa preocupante situación se sumó una ley que “establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país” (Ley 30230). La intención del actual gobierno de reactivar la economía nacional, es favorecer a la inversión privada, incluso desconociendo derechos reconocidos en nuestra legislación. Con procedimientos especiales, anunciados en esa Ley, los inversionistas podrán solicitar la propiedad de las tierras donde realizan directamente sus actividades, o de las zonas aledañas al proyecto que consideren necesarias para sus operaciones. Así, la aplicación de la Ley 30230 puede tener un impacto negativo en materia de derechos a la tierra, tanto de propietarios particulares como de las comunidades campesinas y nativas. Esta norma debería ser modificada, por el bien del país, aunque nuevas normas parecen seguir el mismo camino.

En julio de 2016 un nuevo gobierno asumirá la conducción del país. Los agricultores abrigan la esperanza de que las políticas agrarias protejan realmente su derecho al acceso y uso de tierras y de otros recursos.

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.

Según los autores, la paz territorial es un concepto que se oye mucho en los últimos meses en Colombia, de boca del Gobierno nacional y de su delegación de paz, que lo mencionan frecuentemente en sus discursos ante los medios de comunicación y en las visitas a las diferentes regiones del país. Por esa razón, hemos querido dedicar este artículo a hilar fino sobre qué implica y cuáles retos involucra su construcción formulando algunas reflexiones y cuatro interrogantes al respecto.

La propuesta de paz territorial que expone Sergio Jaramillo, el Alto Comisionado para la Paz en Colombia, parte de reconocer el fracaso del Estado en su papel de garante de la democracia y los derechos fundamentales de la población civil en las zonas más afectadas por el conflicto armado interno. En consecuencia, el gobierno propone construir una nueva institucionalidad en los territorios históricamente golpeados por la violencia, a partir de una nueva forma de relacionamiento con las comunidades rurales, donde la planeación se realice de forma participativa y las políticas públicas se construyan de “abajo hacia arriba”. (Jaramillo, Sergio. La paz territorial. Alto Comisionado para la Paz en Colombia, 2015).

La discusión sobre el modelo de desarrollo rural que se dio en la mesa de conversaciones de La Habana, llevó a resaltar la importancia del carácter territorial de toda política dirigida a este sector. El concepto central del acuerdo sobre este punto de la agenda es la reforma rural integral. Bajo ese horizonte, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) han venido planteando la propuesta de los “territorios de paz” en las áreas del país donde han tenido influencia y cuentan con procesos de base social que les permitirían hacer política sin armas.

Aunque parece haber un consenso en que lo territorial es fundamental para la construcción de paz, sin duda, la implementación de los acuerdos conlleva profundos retos que implican una voluntad política real para transformar las condiciones de exclusión y pobreza en el sector rural. Así, el más reciente informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos OACNUDH a la par que destaca un replanteamiento estratégico de su agenda en actividades relacionadas con el apoyo a víctimas, la restitución de tierras, las reparaciones, la justicia de transición, el diálogo social y otros asuntos “post-conflicto”, también reconoce el impacto diferencial del conflicto en áreas de la “Colombia rural” y las grandes asimetrías allí presentes en las condiciones de goce y acceso a derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. (Cfr. Informe anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos – ACNUDH Colombia sobre la situación de los derechos humanos en Colombia. A/HRC/28/3/Add.3. 23 de enero de 2015).

Así las cosas, si en verdad existe una voluntad del Gobierno y los actores económicos para reconocer sus responsabilidades y asumir el costo de construir una paz estable y duradera desde los territorios, se requiere transformar la manera como se ha venido realizando la planeación y formulación de políticas públicas en el sector rural. Algunas reflexiones e interrogantes que sugerimos con el ánimo de contribuir a este debate se exponen en los siguientes párrafos.

Preguntas que esperan respuestas

Si bien la construcción de política pública desde abajo ha sido –y sigue siendo- un reclamo histórico del movimiento social campesino, indígena y afrodescendiente, también históricamente, ha habido una apuesta del establecimiento por negar la viabilidad de estas propuestas y desconocer tales ejercicios de autogobierno y autonomía. Los primeros han formulado multiplicidad de propuestas de ordenamiento territorial y planes de desarrollo propios, que permitan el buen vivir en sus territorios, la vida digna y el respeto por las culturas y el ambiente. La política “de abajo hacia arriba” ha sido pues una exigencia obligada del movimiento popular en Colombia. Superar este lastre debe llevar, necesariamente, a escuchar propuestas de buen vivir como los planes de vida indígena, los planes de desarrollo sostenible de las zonas de reserva campesina y los territorios agroalimentarios, entre otros.

Pero esto no es suficiente. El reconocimiento de derechos diferenciados de algunas poblaciones y la exclusión de otras (pescadores, campesinos, etc.) ha derivado en confrontaciones fratricidas en departamentos como el Cauca, Nariño y Santander. Se pregunta entonces: ¿Cuál es la propuesta del Estado para articular las diferentes visiones de ordenamiento territorial de tal manera que las tensiones generadas entre los intereses de las mismas comunidades étnicas y campesinas puedan solucionarse sin generar nuevos conflictos? ¿Qué mecanismos novedosos y participativos permitirán hacer efectiva la construcción de una paz con enfoques territoriales respetuosos de la autonomía e independencia de las comunidades étnicas y campesinas?

Derivado de lo anterior, se hace necesario transformar la forma de planeación y formulación de las políticas públicas que, hasta el momento, ha carecido de instrumentos de carácter participativo y popular para permitir el aporte colectivo de la sociedad civil en su diseño. Entidades como el Departamento Nacional de Planeación se han distinguido por su carácter tecnócrata y centralizado que responde de manera privilegiada a los intereses del Gobierno, siendo de oídos sordos a los llamados de las regiones.

Asimismo, los Concejos de Planeación Departamental y Municipal se han caracterizado por el clientelismo político de las élites regionales que desconocen la participación popular en sus decisiones. ¿Está dispuesto el Gobierno nacional a transformar sus mecanismos institucionales de construcción de política pública clientelista, centralista y tecnócrata?

La respuesta al anterior interrogante depende, en buena medida, de la forma como termine la puesta en marcha del anunciado revolcón al sector rural que comenzó a mediados del año pasado a través de varios decretos presidenciales, por medio de los cuales se creó la institucionalidad del posconflicto en el agro. Se trata de seis nuevas agencias autónomas diseñadas con un alto perfil técnico que buscan contrarrestar el poder burocrático, especialmente del partido conservador en el campo (Cfr. Nota de prensa: “Santos decreta revolcón del agro sin políticos por lo menos en el papel”. Portal web La Silla Vacía. 12 de julio de 2015. Consulta online: http://lasillavacia.com/node/52560).

La intención de acabar con lo que caracterizó entidades como el INCODER y permitió su manipulación por la maquinaria paramilitar en su objetivo de legalizar el despojo de tierras de víctimas desplazadas forzadamente pareciera positiva pero, en la práctica, un manejo eminentemente especializado de las políticas agrarias no responde a las críticas de la falta de participación ciudadana en su diseño e implementación. Todo lo contrario, refuerza una idea de fragmentación entre el pueblo, asimilado como ignorante, y la política, perteneciente a los técnicos ilustrados.

Finalmente, la tensión Nación-Región está atravesada por el dilema de cómo descentralizar el poder y las políticas de Estado sin otorgar más poder a las castas regionales que, desde la época de la “Constelación social” del Latifundio como la denominara Antonio García Nossa, controlan regiones enteras y son los principales agenciadores de un paramilitarismo que con ocasión de la víspera del pos-acuerdo pareciera reorganizarse nuevamente en forma de ejércitos.

Un desafío que sigue pendiente

La construcción de paz territorial significa gestionar soluciones definitivas a los problemas que han dado lugar al conflicto armado, dentro de los cuales nos referiremos por lo menos a dos dada su trascendencia e impacto en la prolongación y degradación del conflicto armado internos: la concentración de la tierra y el narcotráfico.

El problema de la concentración de la tierra ha sido una causa estructural del origen del conflicto armado colombiano y es un núcleo duro de las negociaciones en La Habana, sobre el que por lo menos se espera produzca un apoyo especial para la reactivación económica e involucramiento en procesos productivos de aquellos territorios particularmente afectados por el conflicto armado interno (justamente esos donde los programas de consolidación funcionaron como plan de choque contrainsurgente).

Si bien la concentración de la tierra ha sido una preocupación en el país por parte de un amplio espectro político desde hace más medio siglo y sobre esta materia se han promulgado varias leyes y políticas públicas que han establecido mecanismos como la adjudicación de tierras baldías para campesinos y los programas de acceso a las tierras del fondo nacional agrario, dirigidos a dotar de tierras a campesinos de bajos recursos y sin tierra, como la Ley 200 de 1936 sobre régimen de tierras, la Ley 135 de 1961 o Ley de reforma social agraria y la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se dictan otras disposiciones”, estas siguen siendo medidas insuficientes para brindar una solución integral.

Hoy en día, la concentración de la tierra en Colombia sigue siendo vergonzosa. El Atlas de la propiedad calcula para el año 2009 un coeficiente GINI para propietarios de 0,885 y uno de tierras de 0,854, demostrando el fracaso rotundo de todas las políticas dirigidas a superar la concentración de tierras. En ese sentido preguntamos: ¿Cuáles herramientas garantizarán un acceso progresivo hacia una distribución más equitativa de la propiedad rural? ¿Cómo se va a garantizar el debido cumplimiento de los procedimientos establecidos en la ley 160 de 1994, dirigidos a corregir la indebida acumulación de tierras baldías y el incumplimiento de la función social de la propiedad? ¿Qué garantías dentro de la nueva institucionalidad agraria se establecen para evitar los fenómenos de corrupción que se presentaron en el INCODER y su complicidad en la acumulación indebida de baldíos y en los procesos de despojo de tierras?

Y además…

Otro de los factores fundamentales que han alimentado el conflicto armado en Colombia ha sido el narcotráfico. Las regiones productoras de coca, amapola y marihuana han coincidido con los focos del conflicto armado, siendo los productores campesinos, indígenas y afros los más afectados por la confrontación armada y las políticas fracasadas del gobierno nacional de lucha contra el narcotráfico. Esto puede verse quince años después de la implementación del Plan Colombia que -como política antidroga- fue un rotundo fracaso. Así, el índice de consumo de cocaína se duplicó en poco más de una década y para 2014 había 10 mil hectáreas más de coca que en 2002, según lo concluyó la Oficina Nacional para la Política de Control de Drogas de Estados Unidos (ONDCP) en su reporte sobre cultivos de coca en Colombia para el año 2014. (Cfr. Nota de prensa: “Aún con fumigación, se disparan los cultivos de coca”. Portal web La Silla Vacía. 2 de marzo de 2015. Consulta online: http://lasillavacia.com/historia/aun-con-fumigacion-se-disparan-los-cultivos-de-coca-50175).

Luego de invertir lo equivalente al hueco fiscal de este año, aproximadamente $30,5 billones (Cfr. Nota de prensa: “Hueco fiscal del Gobierno es de $30,5 billones”. Diario El Espectador. 23 de febrero de 2016. Consulta online: http://www.elespectador.com/noticias/economia/hueco-fiscal-del-gobierno-de-305-billones-articulo-618222 ); y llevar a cabo la fumigación de casi dos millones de hectáreas en todo el territorio nacional (Nota de prensa: “Los sueños y miedos del Plan Colombia, 15 años después”. Portal web La Silla Vacía. 2 de febrero de 2016. Consulta online:http://lasillavacia.com/historia/los-suenos-y-miedos-del-plan-colombia-15-anos-despues-52941) tanto el gobierno como las FARC reconocen que la solución a la problemática de los cultivos de uso ilícito para el caso colombiano pasa por desestructurar las redes mafiosas al interior de la fuerza pública y por  combatir la existencia de distintos actores armados relacionados con el narcotráfico, como grupos paramilitares y delincuencia organizada, que esperan ocupar los territorios donde se desmovilice la subversión.

Frente a ello, preguntamos ¿Hasta qué punto serán suficientes los programas de sustitución de cultivos y proyectos alternativos de producción, si las mismas partes la asumen como una cuestión fuera de su alcance? ¿Qué medidas se van a tomar para desestructurar la mafia narcotraficante dentro de la fuerza pública?

Finalmente

Luego de un abandono estatal prolongado durante décadas del campo, nos preguntamos por qué el Gobierno se propone impulsar figuras legales de gestión del territorio como las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) que no responden a la desconcentración de la propiedad rural y, por el contrario, tiende a agravarla, permitiendo la titulación de bienes baldíos a favor de empresarios y su acumulación más allá de los límites legales impuestos por las Unidades Agrícolas Familiares (UAF).

Desde 2010 el Ministerio de Agricultura viene planteando el concepto de “nueva ruralidad” dentro de la estrategia de promoción de los monocultivos de palma aceitera y demás agro combustibles como un modelo que permite al campesinado el acceso a tecnología, créditos y les ofrece asociaciones productivas con  grandes inversionistas del agro.

Este último punto cuestiona el nivel de coherencia entre los acuerdos que negocia el Gobierno en La Habana y las políticas dirigidas a impulsar una nueva ruralidad pensada en términos de hacer productivas, bajo la lógica de un modelo de desarrollo agrario homogéneo y excluyente, específicamente aquellas zonas identificadas como “pobres”. La denominación de “pobres”  proviene del artículo 1 de la Ley 1776 de 2016, “por la cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social – ZIDRES” que los caracteriza como aquellos que se encuentren aislados de los centros urbanos más significativos, demanden elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas, tengan baja densidad poblacional, presenten altos índices de pobreza o carezcan de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos.

En suma, las zonas potenciales donde se constituirán ZIDRES resultan estar sumidas en condiciones generales de pobreza. Ello desconoce que en éstas existen (o pueden llegar a existir) otras formas de producción y organización social del territorio, propias de pueblos étnicos y economías campesinas. Asumirles como “trabajadores rurales” al servicio del gran empresario, desconoce sus derechos reforzados en calidad de ser sujetos de especial protección constitucional.

Por eso nos preguntamos ¿Cómo se piensa fortalecer la construcción de paz territorial con herramientas que permitan distintos modelos de producción agrícola y otras formas de organizar los territorios en el tránsito hacia un nuevo modelo de desarrollo rural en Colombia?

El IPDRS se complace en presentar esta visión sobre un tema urgente en Ecuador: la Ley de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales.  La autora parte del análisis sobre política pública y reforma institucional en el agro ecuatoriano realizado por el Observatorio de Cambio Rural (OCARU) a lo largo de los últimos tres años. Destaca las contribuciones centrales de Esteban Daza en el seguimiento del debate y el monitoreo a cargo de Isabel Salcedo, que permitieron construir una base de reflexión en diálogo con organizaciones indígenas y campesinas. El análisis de la Ley con enfoque de género contó con los aportes de mujeres rurales, indígenas y afroecuatorianas pertenecientes a organizaciones de Imbabura, Carchi, Pichincha, Sucumbíos y Esmeraldas, pertenecientes a los pueblos Cayambi, Cotacachi, Kitu kara y Afro.

La Ley de Tierras fue aprobada en el pleno de la Asamblea el 7 de enero de 2016. Posteriormente se envió al Ejecutivo, y el pasado 11 de febrero, éste emitió 18 puntos para cambiar la propuesta. La Asamblea, según sus propias declaraciones, acataría 16 de las sugerencias. Tiene 30 días para responder oficialmente. Puesto que el presente artículo se publica en ese lapso, resulta urgente mirar la mencionada Ley en sus antecedentes y sus proyecciones.

Un poco de historia

Con la llegada de la Revolución Ciudadana, en 2007, se inició en Ecuador un proceso de reforma institucional del Estado, que a lo largo de nueve años ha ido configurando un proyecto político modernizador, donde se asigna al campo una función determinada.

Durante la primera etapa constituyente hubo participación activa y propositiva de las organizaciones sociales, determinantes en las luchas contra el neoliberalismo. Esto, sumado a los aprendizajes de años anteriores, resultó en una Constitución garantista y democrática. A la vez una base para transformar las estructuras de desigualdades de clase, género y étnicas, que existían en el país, y para organizar marcos jurídicos que concretaran esos mandatos populares.

En la Constitución actual se establece el rol del Estado en la redistribución de la tierra y el acceso equitativo de campesinos y campesinas a ese recurso (Art. 282); se prohíbe el latifundio y la concentración, y se define combatir las desigualdades de género en el acceso a la tierra; se reconoce el trabajo reproductivo como generador de riqueza nacional y se incorpora la economía popular y solidaria. Según el Art. 334, el Estado desarrollará políticas específicas para erradicar la desigualdad de las mujeres productoras en el acceso a los factores de producción. Por otro lado, se establece la soberanía alimentaria como eje estratégico y obligatorio y se prohíbe el uso de transgénicos.

El sostenimiento de la seguridad y soberanía alimentaria están condicionadas por el acceso justo e igualitario a la tierra, el control en el manejo de los recursos y las políticas de redistribución y garantía que el Estado fomente, como sostienen las investigaciones sobre soberanía alimentaria y las organizaciones y mujeres campesinas. En ese sentido, las mujeres campesinas y de pueblos y nacionalidades son centrales, no sólo por su contribución directa a la producción, sino también porque participan activamente en la toma de decisiones de la Unidad de Producción Agropecuaria (UPA), y aportan con el trabajo no remunerado del cuidado, que permite la reproducción familiar, comunitaria y de los recursos naturales.

Sin embargo, luego de la aprobación de la Constitución, el proyecto democrático se fue convirtiendo en uno de modernización capitalista, sostenido sobre el pacto entre el gobierno y sectores empresariales. Ese modelo se caracteriza por el predominio de la agroindustria y el agronegocio, con grandes extensiones y concentración de tierra en sectores terratenientes y agroindustriales; uso intensivo de la tierra, fomento de productividad y desgaste ambiental; concentración de agua, y subsidios del Estado para sectores capitalistas del campo (Daza, Esteban 2015. La culpa es del wachofundio. A propósito de una ley de tierras. Quito: OCARU).

Entre la Ley y la realidad

En ese contexto, la nueva Ley de Tierras, como expresión del proyecto “correista” para el campo ecuatoriano, define sujetos y consolida un modelo específico. Desde la situación de las mujeres campesinas, rurales y de pueblos y nacionalidades, hay cuatro problemáticas centrales del campo que ayudan a entender esa orientación.

En primer lugar, la tendencia mundial que promueve un proyecto global capitalista basado en agronegocio y agroindustria, y configura un campo sin campesinos y una división internacional del trabajo, donde países como Ecuador proveen alimentos y sostienen la riqueza y diversidad sobre su condición de dependencia y el trabajo mal pagado, sobre explotado y no reconocido de los campesinos. 

En segundo término, la tenencia desigual de la tierra. A pesar de los dos procesos de Reforma Agraria en el país, la concentración se mantiene y se agrava cuando se trata de las mujeres. En 1954, el índice de GINI fue de 0,86; cuarenta y seis años más tarde, alcanzó a 0,80. El último Censo Agropecuario fue en el año 2000 y el gobierno no muestra ningún proyecto para un nuevo Censo que permita actualizar información en un futuro cercano.

La legislación civil ecuatoriana reconoce que el administrador principal de la propiedad conyugal es el marido, y los datos muestran que éstos serían el 70% de los propietarios de la tierra, mientras que las mujeres apenas alcanzarían un 26% de representación en el régimen de propiedad (Deere, Carmen y León, Magdalena 2001. Empowering women: land and property rights in Latin America. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press). Además de no haber datos actualizados, son escasos los estudios rurales que abordan la problemática de propiedad de la tierra para las mujeres.

En tercer lugar, la explotación y precarización de la fuerza de trabajo. El 78,39% de la Población Económicamente Activa (PEA) rural, está subempleada y los campesinos que diversifican sus fuentes de ingreso en zonas de expansión de agroindustria no logran cubrir la canasta básica familiar. Los estudios muestran que el trabajo en agroindustria genera enfermedades ocupacionales, que en el caso de las mujeres jornaleras rurales están vinculadas a trastornos musculo-esqueléticos, varices, problemas gineco-obstétricos y vías urinarias (Harari, Raúl 2011. Trabajo y salud en Ecuador, Quito: Abya Yala).

Finalmente, la feminización del campo y sobre carga de trabajo. A pesar de que el trabajo de las mujeres es estratégico en el sostenimiento del modelo de economía familiar campesina y de la soberanía alimentaria en el agro, el 2007 la Encuesta de Uso del Tiempo del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) mostró datos alarmantes sobre su situación de sobre-explotación a través de la medición de la carga global de trabajo, que mide el tiempo de trabajo remunerado extra doméstico y el no remunerado, como tareas domésticas, voluntariado en la comunidad y actividades que permiten el auto consumo. Las mujeres rurales ecuatorianas trabajan 82 horas y 58 minutos cada semana, mientras que los hombres, trabajan 60 horas y 11 minutos. La mujer de la ciudad, trabajan 75 horas y cinco minutos a la semana. La mujer campesina trabaja 22 horas más que los hombres en el campo y, aproximadamente, ocho horas más que la mujer de la ciudad.

La mayoría del empleo inadecuado (empleo no adecuado, subempleo y trabajo no remunerado) se encuentra en el comercio, manufactura y agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca (INEC 2015).  Según la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU), la cuarta parte de las mujeres (campesinas, jornaleras rurales, indígenas, afro y montubias) están articuladas al sector de “agricultura, ganadería, silvicultura y pesca” (promedio del periodo 2008-2013) y el restante 75% son hombres.

A esto se suma la condición estructural de subempleo, que afecta fundamentalmente a las mujeres. Para diciembre de 2013, el 55% de los ocupados a nivel nacional se encontraban en situación de subempleo. En el sector rural alcanza al 75% de los sub ocupados y afecta más a las mujeres que a los varones.

Finalmente, el peso del empleo no remunerado se mantiene en la población de mujeres. Entre 2007 y 2015 hubo una mayor proporción de mujeres en la PEA con empleo no remunerados. Para septiembre 2015, el 8,4% de mujeres en la PEA tenían un empleo no remunerado, mientras que solo el 2,1% de los hombres de la PEA están en esa situación (INEC, 2015).

La principal ocupación de las mujeres es como “cuenta propia”. Para el año 2013, más de la tercera parte de las mujeres ocupadas fueron cuentapropistas (33.2%), luego “empleadas privadas” con 29% y “trabajadoras del hogar no remuneradas” 15%. Hay que considerar que las categorías cuentapropistas y empleadas privadas visualizan el trabajo de las mujeres en el ámbito productivo a lo que hay que agregar el no remunerado del hogar.

Para comprender mejor la estructura del trabajo rural es importante señalar que la ocupación campesina depende en gran medida del trabajo particular de las y los campesinos en sus parcelas. Debido a la persistencia del minifundio, que condiciona la producción de las UPA, y de las condiciones de desigualdad que hacen inviable la agricultura familiar campesina y otras formas de producción, la estrategia de las y los campesinos incorpora otras actividades que buscan aumentar ingresos para cubrir sus necesidades. A pesar de esto, la estrategia familiar no logra superar las condiciones de vida del campo y la especialización de las mejores tierras hacia la ganadería, la mecanización agrícola y las nuevas reglas de contratación laboral (temor a conflictos laborales y aseguramiento) han conducido a que el problema del subempleo subsista en el sector rural. 

En Ecuador, en la última década, cerca del 24% de las UPA están a cargo de las mujeres, 68% en la Sierra, 25% en la Costa y 7% en la Amazonía. Las UPA administradas por mujeres son, en su mayor proporción, agricultura familiar y acceden, en promedio, a menos de ocho hectáreas por unidad productiva. Datos de la Encuesta de Superficie y Producción Agropecuaria Continua (ESPAC) del 2013 muestran más de 200 mil mujeres a cargo UPA; resaltando las que se desempeñan como “trabajadoras familiares no remuneradas”, entre las que hay un número relativamente pequeño de asalariadas.

Si complementamos esta información con datos proporcionados por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), las campesinas conforman el 60 u 80% de las productoras que generan alimento en los países en desarrollo. Sin embargo su trabajo, que aporta a la soberanía y seguridad alimentarias, se realiza en condiciones de precaridad y de poco acceso a la tierra. No hay datos desagregados por sexo para el acceso al agua, pero la ESPAC sostiene que el año 2013 apenas 16% de las unidades productivas de pequeña agricultura campesina tenían acceso a este recurso fundamental, en la mediana agricultura era 18% y en la empresarial 29%.

Tampoco contamos con información por sexo en el acceso al crédito, pero el productor agropecuario, en general, accede únicamente al 8% del crédito del sector financiero para ese sector. El crédito se concede mayoritariamente para la actividad ganadera (bovina y porcina), y para los cultivos exportables (palma africana, cacao, acuacultura y banano). Alrededor del 70% de la cartera el 2013 fue a estos rubros. Por tanto, la sostenibilidad de la soberanía alimentaria no está garantizada con acceso a crédito para las unidades familiares.

Efectos desiguales

Luego de haber expuesto la situación de desigualdad de las mujeres campesinas del Ecuador, pasemos a analizar los princiales puntos de la Ley de Tierras que las afectarían.

La Ley se basa en la idea de que el campesinado es un sector atrasado, pobre y poco productivo, como aparece en el capítulo de exposición de motivos. Por tanto, el propósito fundamental es aumentar la productividad en la pequeña y mediana agricultura, como vía para salir de la pobreza. No contempla la redistribución como elemento central para eliminar la pobreza y, por lo tanto, la condición estructural de desigualdad que afecta fundamentalmente a las mujeres no se recoge como razón para la promulgación de la Ley. Al ser el propósito de la Ley, concentrar el contenido en aumentar la productividad y con esto “resolver” la pobreza, como sostiene el gobierno; los usos ecológicos y menos agresivos sobre la tierra, así como los saberes campesinos, en donde las mujeres cumplen un rol central, se verán minados y marginados porque no son rentables, y están destinados a la agricultura que garantiza la reproducción familiar campesina.

La Ley no define el latifundio ni establece límite en número de hectáreas, tampoco mecanismos para redistribución, y deja sin efecto cualquier posibilidad de cambiar la tenencia desigual y la concentración de la tierra, afectando fundamentalmente a las mujeres rurales que se encuentran en situación de mayor desigualdad en cuanto a propiedad de la tierra.

La nueva norma incentiva un mercado de tierras administrado, por el Estado, sin mecanismos de control público o comunitario para frenar la dinámica del capital. Tanto para la venta de la tierra por adjudicación como para las tierra que forman parte del Fondo de Tierras mediante título gratuito, se establece un precio y esta compra y venta consolida que la única vía que reconoce la Ley para acceder a tierra es a través del mercado. Las mujeres campesinas no cuentan con recursos disponibles para comprar tierra, ya que perciben menos ingresos que los hombres, realizan trabajos no remunerados o son jefas de hogar y sostienen sus familias empobrecidas, por lo cual ven minadas sus posibilidades de acceder a ese recurso.

Las mujeres solo pueden acceder a programas de tierra, en caso de ser jefas de hogar, es decir, en ausencia del esposo; esto muestra que el Estado no las considerada como sujetos productivos, mucho menos estratégicos, en el ámbito agrario, y solo son sujeto de asistencia ante la ausencia del hombre jefe de familia.   

La Ley fomenta el trabajo asalariado como única relación en el campo, y el salario como expresión exclusiva de esta relación. Se niegan otras formas estructurales de labor, como el trabajo no remunerado, realizado fundamentalmente por mujeres, que colocan el cuidado como condición para reproducir la vida (cuidado de la naturaleza y recursos productivos como agua y tierra, sostenimiento de biodiversidad y preservación de semillas; cuidado de la familia y crianza de hijos; mantenimiento del tejido comunitario y de prácticas culturales, etc.) Esta negación implica mayor desconocimiento del trabajo no pagado, que subvenciona al modelo hegemónico y mayores condiciones de explotación y precarización.

Al concentrar la función social en el cumplimento de niveles estables de productividad (Art. 11) y establecer la tierra como un recurso productivo de explotación y no como un medio común de vida, homogeniza la diversidad de formas productivas y saberes reproducidos fundamentalmente por las mujeres.

El establecimiento del uso sustentable de la tierra no impide o limita el uso de paquetes tecnológicos para incrementar la productividad. Tampoco establece con claridad la prohibición de transgénicos, amenazando, por lo tanto, el trabajo y conocimientos de cuidado, preservación y reproducción de semillas para el mantenimiento de la riqueza genética y un mejor enfrentamiento en etapas de crisis y hambrunas, tareas que están fundamentalmente a cargo de las mujeres campesinas que se organizan en estrategias como el intercambio y preservación de semillas a través de bancos.

Propone la “convivencia” entre la agroindustria y la soberanía alimentaria (Art. 2.) negando la existencia de relaciones de poder en el campo y la promoción de la agroindustria como modelo predominante, y obliga a los y las campesinas a usar la tierra para la producción de monocultivos y agroindustria, en detrimento de la soberanía alimentaria. Esta negación limita las posibilidades reales de reproducción de la soberanía alimentaria y de la calidad de vida de las mujeres campesinas, mientras que ellas contribuyen con su trabajo y conocimiento.

La norma consolida una única visión y proyecto del Estado sobre el campo, negando y limitando la participación de las organizaciones campesinas en la construcción de este proyecto (Art. 26.). A pesar del rol histórico de las organizaciones en la defensa de un modelo de soberanía alimentaria, el Estado reconoce únicamente a las organizaciones campesinas legales, y desconoce formas organizativas autónomas a las que pertenecen fundamentalmente las mujeres indígenas y afroecuatorianas.

El carácter de la institucionalidad agraria muestra el proyecto estatal de control del campo, que tiene como eje principal la promoción de estructuras jerárquicas, verticales y poco democráticas. Un ejemplo es la Autoridad Agraria Nacional, definida por el Ejecutivo para la formulación y aplicación de la política de tierras sin participación social.

El Fondo Nacional de Tierras concentra todas las tierras estatales de los programas de redistribución. La única forma para que el Fondo entre en funcionamiento es comprando tierras y volviéndolas a vender al mismo precio de la compra. Por lo tanto, su creación está relacionada con la transacción mercantil de la tierra y no con una concepción de redistribución por justicia social. No se establece enfoque de género o la constitución de un Fondo específico para las mujeres.

En resumen, la actual Ley expresa la modernización capitalista y su alianza con el patriarcado en el campo y con el proyecto de las elites sobre éste, sepultando la posibilidad de procesos de Reforma Agraria y, probablemente, precarizando y condicionando aún más la vida de las mujeres campesinas, indígenas, montubias y afroecuatorianas, que se ven conminadas a seguir sosteniendo con su trabajo y con sus saberes la seguridad y soberanía alimentarias, sin autonomía ni posibilidades de redistrubición y reconocimiento real a su perseverancia en un proyecto de reproducción de la vida, que tiene en el centro el cuidado de la sociedad.

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.

A menudo se habla de las contradicciones entre las prácticas agrícolas campesinas tradicionales y las innovaciones tecnológicas producidas por grandes empresas transnacionales. De eso trata el presente artículo que el Instituto para el Desarrollo Rural de Sudamérica (IPDRS) comparte con las y los lectores. La autora toma expresamente el caso de las semillas para mostrar esta contradicción, así como sus consecuencias en la preservación de los saberes tradicionales y, de hecho, en el desarrollo rural y las condiciones de vida de poblaciones campesinas indígenas y afros dedicadas a la agricultura.

En Colombia, durante el segundo semestre del año 2013, hubo diversas movilizaciones sociales y campesinas en protesta por la destrucción de 62 toneladas de arroz en el departamento de Huila, por parte de la fuerza pública y funcionarios del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).

En el campo de las normas

Los funcionarios justificaron su actuación con el artículo 21 de la Resolución 970 del año 2010, en donde se les otorga competencia para tomar las medidas que sean necesarias para hacer cumplir la norma de limitar el uso y comercialización de alimentos que hayan sido producto de cosechas reservadas. La reserva de cosecha, según el artículo 15 de esa Resolución, se produce cuando el agricultor selecciona, guarda y usa para un nuevo cultivo semillas de una cosecha pasada.

La norma también establece que, cuando los agricultores seleccionen sus mejores semillas para usarlas en un nuevo cultivo deben cumplir los requisitos que plantea el ICA, como por ejemplo que la siembra con estas semillas de reserva no supere las cinco hectáreas, que la simiente que se reserva haya sido producto de una cosecha de semillas certificadas o seleccionadas, y que sea para su propio uso, no sean entregadas a terceros, es decir que no sean comercializadas.  

Estas medidas limitan de forma significativa las prácticas agrícolas en Colombia, especialmente de las comunidades locales campesinas, indígenas y afrocolombianas que usan esta técnica de cultivo ancestral para obtener cosechas que puedan ser comercializadas y, por tanto, fuente de ingreso para las comunidades. 

No se trata de una práctica nueva o localizada. Por el contrario, Vandana Shiva en su texto ¿Proteger o expoliar?, del año 2003, menciona que seleccionar las mejores semillas que ha dado un cultivo, para almacenarlas y volverlas a usar en la siguiente siembra es un conocimiento tradicional que comparten diferentes pueblos alrededor del mundo. Sin embargo, bien esta práctica está arraigada en diferentes culturas rurales y es considerada un medio para garantizar la seguridad alimentaria de diferentes territorios, ha sido regulada por diferentes Estados porque está en contra de diferentes disposiciones incluidas en los Tratados de Libre Comercio (TLC).

En el caso del TLC entre Colombia y Estados Unidos, se establecen ciertos requisitos fitosanitarios que deben cumplir las semillas para ser legales y, en consecuencias ser comercializadas. Tales requisitos fueron incluidos en la ya citada Resolución 970, completamente a contra pelo de la forma tradicional en la que algunas comunidades tradicionales campesinas, indígenas, afrocolombianas cultivan en el país.

La prohibición de esta práctica tradicional se fundamenta sobre dos razones. La primera, para garantizar la calidad en los alimentos que se consumen en el país, la segunda, para proteger a los titulares de los derechos de propiedad intelectual.

Por otro lado, no es una casualidad que diferentes empresas nacionales y multinacionales se hayan dedicado a modificar genéticamente las semillas para lograr que tengan mejores rendimientos. Esta clase de innovaciones son protegidas por las normas de propiedad industrial, que conceden a los titulares de esas modificaciones el derecho exclusivo a explotarlas y comercializarlas, ya que las semillas modificadas genéticamente solo podrán ser usadas y comercializadas por terceros cuando exista una autorización de uso por parte del titular del derecho. 

Amparadas por esa norma, multinacionales como Monsanto, Dupont o Syngenta se han convertido en los mayores proveedores de semillas modificadas genéticamente en varios lugares del mundo puesto que, generalmente, esas semillas son las que cumplen con los requisitos fitosanitarios requeridos en la Resolución ya citada.

Malos resultados y buenas intenciones

Esas regulaciones han limitado de forma significativa el desarrollo de las prácticas agrícolas en Colombia. Pues si no se usan para cultivo, el tipo de semillas que las y los agricultores producen tradicionalmente, no serán aprobadas por el ICA y, por tanto, no podrán ser comercializadas en el país. Esto ha llevado a la mayoría de agricultores y agricultoras a comprar a empresas especializadas en estas innovaciones las semillas que cumplen con los requisitos establecidos. Pero, si las comunidades tradicionales seleccionaran las mejores semillas para la siguiente siembra, no necesitarían de las empresas proveedoras de semillas, y la viabilidad de ese negocio se vería amenazada, riesgo que, por supuesto, no permitirán ni los TLC, ni las normas de propiedad intelectual.

Por tanto, las comunidades tradicionales están defendiendo su práctica ancestral de preservación de semillas, perfeccionada gracias al uso de sus conocimientos tradicionales, por cada una de las generaciones que van interviniendo en el proceso de siembra. Más aún, no comprenden por qué deben pagar por algo que les da naturalmente la tierra cada vez que se dispongan a hacer una siembra.

Hay otra contradicción. Si bien en la actualidad existe un sistema jurídico que protege las semillas modificadas genéticamente a través de estas innovaciones tecnológicas (lo que se denomina propiedad intelectual), pero no se ha construido un cuerpo normativo de protección de las semillas que se producen a través de la aplicación de los conocimientos tradicionales. Aunque hay algunas disposiciones normativas que llaman la atención sobre la relevancia de los conocimientos tradicionales, son insuficientes para proteger la práctica tradicional de la reserva de semillas.

De hecho, el Convenio Sobre Diversidad Biológica, en su artículo 8, literal j, define los conocimientos tradicionales asociados a la biodiversidad como: “Conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida que interesan para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica”. (CDB, 1992).

El convenio establece requisitos de acceso a los conocimientos, la autorización y participación de las comunidades poseedoras, y la repartición equitativa de beneficios entre quién explota comercialmente ese saber ancestral y el pueblo indígena que es su dueño.

Por otro lado, la Decisión Andina 391, del año 1996, propuso un régimen común sobre el acceso a los recursos genéticos, en el que se denominan los conocimientos tradicionales asociados a la biodiversidad como componente intangible definido como: “Todo conocimiento, innovación o práctica individual y colectiva, con valor real o potencial, asociado al recurso genético, o productos derivado o al recurso biológico que los contiene, protegido o no por regímenes de propiedad intelectual”.

La decisión 391 establece expresamente la importancia que tiene el componente intangible para la conservación de la biodiversidad y para el desarrollo económico de los países parte. Además, determina que los mecanismos de protección para los conocimientos tradicionales son el reconocimiento y valoración del componente intangible, la participación justa y equitativa de los beneficios derivados de su acceso y el reconocimiento de la facultad de los pueblos indígenas para decidir sobre sus conocimientos tradicionales.

El análisis de las disposiciones normativas citadas permite desarrollar tres premisas. En primer lugar, que se ha reconocido la importancia de los conocimientos tradicionales. Segundo, la protección se ha enfocado en la participación de los beneficios económicos cuando un tercero realice una innovación tecnológica con base en estos conocimientos. Y tercero, como consecuencia de las dos primeras, que estas disposiciones normativas no pueden ser utilizadas por las comunidades tradicionales para proteger su práctica tradicional de reserva de semillas, contra las medidas del ICA.

Mirando hacia el futuro

Comprender que los conocimientos tradicionales tienen una relación intrínseca con el agro es de vital importancia para la transformación de las políticas agrarias respetuosas de la diversidad, como lo es construir una política inclusiva de prácticas rurales no hegemónicas y globalizadas. Ambos aspectos son de  vital importancia para el desarrollo sostenible del país y para la superación del conflicto armado. Esto ha quedado claro en la mesa de negociación de paz realizada el año pasado en la Habana, en la cual uno de los puntos centrales fue la reforma agraria.

En el comunicado del seis de junio de 2014, del Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC EP) denominado Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral, se proponen diversas medidas para que, a través del desarrollo sostenible del agro, se supere la pobreza extrema y la marginalidad de las que está siendo víctima la población rural.

Complementariamente, en el punto 2 del comunicado, sobre Programas de Desarrollo con Enfoque territorial, se establece que “la protección a la riqueza pluriétnica y multicultural para que contribuya al conocimiento, a la organización de la vida, a la económica, a la producción y al relacionamiento con la naturaleza”.  https://www.mesadeconversaciones.com.co/sites/default/files/Borrador%20Conjunto%20-%20%20Pol_tica%20de%20desarrollo%20agrario%20integral.pdf.

Con base en este lineamiento, una vez se suscriban los diálogos de paz, se podrían proponer diferentes iniciativas legislativas que reconozcan la importancia de estas prácticas tradicionales para las comunidades rurales, y que se les brinden mecanismos a través de los cuales puedan protegerlas.

Es injusto, y contrario al derecho a la igualdad, que solo se brinde protección jurídica a una de las muchas formas de generar semillas de alta calidad. No es cierto que la técnica apoyada en el método científico hegemónico sea mejor. Las técnicas tradicionales pueden dar grandes resultados, solo hay que reivindicarlas, protegerlas y potenciarlas.

Por el contrario, lograr que con base en los acuerdos de paz se creen diferentes mecanismos que protejan la reserva de semillas por parte de las comunidades tradicionales es propiciar la autonomía comunitaria, el respeto por su diversidad cultural y una repartición equitativa en las utilidades por el uso de la tierra.  

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.

El Instituto para el Desarrollo Rural de Sudamérica (IPDRS) ofrece el presente artículo que se inspira en la oportunidad de proponer medidas de adaptación basadas en ecosistemas, entre las cuales destacan los Sistemas Agroforestales, tema central del texto.

El autor nos recuerda que la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), declaró el 2015 como Año Internacional de los Suelos y el 2016 como Año de las Leguminosas. En ese contexto, se deben elaborar diversas políticas públicas relativas a la agricultura familiar, seguridad y soberanía agroalimentaria y nutricional, conservación de los ecosistemas, la biodiversidad, generación de servicios ecosistémicos y estrategias de adaptación y mitigación al cambio climático, entre otras áreas, poniendo el acento en la conservación de los suelos, dado el carácter estratégico que tiene como recurso para un desarrollo territorial rural.

Los Sistemas Agroforestales (SAF) son métodos dinámicos y ecológicos de uso de la tierra, multifuncionales y resilientes, que integran, simultáneamente o secuencialmente y en la misma parcela: árboles, arbustos, palmas, bambúes, cultivos agrícolas, hortícolas, ornamentales, medicinales y cría de animales. Los SAF son una práctica deliberada y científica de manejo tipo Land sharing, es decir que, desde una perspectiva agroecológica y en un mismo espacio, se busca optimizar la conservación de la agro - biodiversidad con agricultura familiar de bajo impacto ambiental y cultural. Los SAF incluyen una gran variedad de prácticas silvoagrícolas, silvopastoriles y agrosilvopastoriles.

Hoy en día, por otra parte, cobra vigencia la cobertura vegetal a través de los SAF como medida de mitigación y adaptación contra el cambio climático, conciliándose de esta manera los esfuerzos para lograr la seguridad alimentaria y nutricional con la conservación de la biodiversidad y la estabilidad de los ecosistemas ante las fluctuaciones climáticas. Los SAF tienen la capacidad de proteger los suelos y evitar la erosión, especialmente en aquellas cuencas hidrográficas con importantes procesos de degradación ambiental.

En Venezuela, la expansión de la frontera agropecuaria está afectando ecosistemas boscosos, generándose una degradación de los suelos, aguas y bosques, por lo cual los SAF representan una alternativa para la recuperación de áreas degradadas en áreas forestales perturbadas y con vegetación secundaria, permitiéndose la conservación y restauración de la fertilidad de los suelos, mejora de la infiltración del agua, captura de carbono, entre otros muchos beneficios ecológicos.

Con la implementación de los SAF son posibles procesos de reconversión, transición y transformación de sistemas agropecuarios convencionales hacia agroecosistema resilientes que permitan optimizar los beneficios de las interacciones entre suelos, plantas, animales, atmósfera y seres humanos en los paisajes rurales venezolanos.

Normas para el desarrollo agroforestal en Venezuela

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en sus artículos 128 y 305, hace referencia a los preceptos de sustentabilidad territorial y ecosocial. Pero la seguridad y soberanía agroalimentaria serán posibles en la medida en que se elaboren e implementen políticas públicas para la conservación de los suelos, aprovechando las iniciativas fomentadas y promovidas por la FAO, tales como la Alianza Sudamericana de los Suelos, que fomenta y promociona en la región esfuerzos para proteger, recuperar y manejar los suelos, un factor esencial para lograr la erradicación del hambre y conservar los ecosistemas y la biodiversidad.

En cuanto a normativa, en Venezuela la reciente Ley de Bosques incluye entre los fines de  la  gestión  forestal la investigación, establecimiento, manejo y  aprovechamiento de plantaciones forestales de uso múltiple y sistemas agroforestales (artículo 7, numeral 4); investigación sobre aspectos ecológicos, económicos y técnicos en SAF (artículo 34); especies autóctonas en veda para  forestación, reforestación, repoblación (artículo 55); fomento y promoción de los SAF para  recuperación  y  conservación  de  áreas boscosas  (artículos 57  y  58);  adecuación  agroforestal  en  propiedades rurales utilizando especies autóctonas y exóticas en SAF (artículo 61); restauración o recuperación ambiental utilizando SAF  (artículo 71);  Incentivos económicos y fiscales, exoneración  fiscal para establecer SAF (artículos 92 y 93); certificado de  incentivo  forestal para  establecer  SAF (artículo 94);  y pago  por  beneficios ambientales a organizaciones de base comunitaria (artículo 99).

Otra Ley fundamental para la promoción y fomento de los SAF es la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en sus artículos 2 y 113, que  afecta las  tierras  públicas y privadas con vocación para la  producción agroalimentaria a través de una clasificación por vocación de uso (agrícola vegetal,  pecuario, forestal, preservación y conservación ambiental, agroturismo.  

El carácter estratégico del suelo como recurso natural para el desarrollo territorial rural es incorporado en el Reglamento Parcial de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para la determinación de la vocación de uso de la tierra rural (artículo 2, numeral 7). En efecto, el suelo, además de ser el principal sustrato para las actividades agrícolas, pecuarias, forestales, acuícolas, piscícolas, agroforestales y silviculturales, es también el soporte para las instalaciones, infraestructuras y servicios de agrosoporte a dichas actividades. En los suelos se realiza la mayor parte del ciclaje de nutrientes que requiere el planeta para albergar y garantizar la vida a todos los seres vivos que lo habitamos.

Por tanto, los suelos necesitan ser conservados y restaurados para que los servicios que prestan a la humanidad sean sustentables para las próximas generaciones. La biodiversidad funcional de los suelos tiene un papel fundamental en la regulación de los procesos biogeoquímicos formadores y de mantenimiento de los ecosistemas, dentro de los cuales están su formación y estructuración, la descomposición de la materia orgánica, los ciclos de nutrientes y la formación de gases componentes de la atmosfera terrestre.

La Ley del Plan de  la Patria (Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019), privilegia la soberanía alimentaria a través de un Plan Nacional de Producción de  Alimentos, estableciendo la promoción de modelos sostenible de producción diversificados; gestión del agua partiendo de las cuencas hidrográficas como unidades de gestión, y el diseño de un plan de mitigación que abarque los sectores productivos emisores de gases de  efecto invernadero, como una  contribución  voluntaria nacional a los esfuerzos para salvar el planeta.

Por tanto, en la lucha contra el cambio climático es fundamental incorporar en el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación contemplado en la Ley del Plan de La Patria, estrategias de conservación de suelos como los SAF, dado que “en el primer metro de profundidad de los suelos de América Latina y del Caribe se almacenan aproximadamente 185 gigatoneladas de carbono orgánico, casi el doble de las reservas de carbono acumuladas en la vegetación de la Amazonía”, (Sociedad Latinoamericana de Suelos).

Por otra parte, también hay una Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, que regula lo concerniente a las actividades agroforestales, en cuanto sea aplicable para garantizar la soberanía y seguridad agroalimentaria (artículo 2); la promoción y ejecución de la agricultura  sustentable  como  base  del  desarrollo  territorial  rural  (artículo  4);  el  derecho  a  la  producción  sustentable  en  las  actividades agropecuarias, considerando contrarios a esta Ley las prácticas de monocultivos  intensivos  (artículo 10);  y el incentivo  a  la  formas  de  agricultura ecológica  sustentable  adecuada  a  las  diferentes condiciones edafoclimáticas del país (artículo 15).

Finalmente, hace 15 años el Decreto Presidencial  1.660,  publicado  en  la  Gaceta  Oficial  Nº 34.984 de fecha 12 de junio de 1992, estableció el Programa Nacional de Plantaciones Forestales  Comerciales y de Usos Múltiples, con el objetivo de promover la ejecución de proyectos de plantaciones forestales y sistemas agroforestales en terrenos aptos, por parte de  personas  naturales  o  jurídicas, públicas o privadas. La norma estimó en 9.298.509,60 hectáreas la superficie potencial para los SAF, lo que puede considerarse el dato más concreto sobre tierras con potencial para el desarrollo agroforestal.

SAF y cambio climático

Las evidencias de que estamos en presencia de cambios climáticos son cada día más consistentes, en función del aumento de las concentraciones de gases de efecto invernadero, como, por ejemplo, el dióxido de carbono (CO2) y metano (CH4), datos aceptados por la comunidad científica internacional. El problema de cambio climático no es solamente ambiental, también incluye el conjunto de la vida social y natural, por lo cual se debe abordar en toda su complejidad y de manera integral.

La situación actual exige de manera imperiosa la adopción de políticas y medidas para detener el escenario de calentamiento global (mitigación), así como para disminuir sus impactos (adaptación) sociales, ambientales, culturales y económicos. Por ello, el acento de las estrategias de lucha contra el cambio climático se debe colocar en los SAF, cuyo potencial como sumideros de carbono ha sido científicamente comprobado, según lo estimado el año 2002 en condiciones de biofísica de la Amazonía Peruana por D. Callo-Concha, L. Krishnamurthy y J. Alegre (Cuantificación del carbono secuestrado por algunos sistemas agroforestales y testigos, en tres pisos ecológicos de la Amazonía Peruana).

Los SAF pueden ser útiles para promover procesos de reconversión, transición y transformación de los métodos agro productivos convencionales de uso de la tierra. De igual forma, contribuyen a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y fortalecen procedimientos para aumentar la acumulación y mantenimiento de carbono en el sistema productivo; mantenimiento de la cobertura vegetal del suelo durante todo el año y el aumento sustancial del tenor de materia orgánica.

En aspectos culturales los SAF se relacionan con la posibilidad de implantación de cultivos más eficientes en la fijación de nitrógeno y carbono y en la reducción de procesos de deforestación y quemas de ecosistemas naturales, adopción de prácticas de manejo agroecológico y de agricultura familiar para contribuir en la soberanía y seguridad agroalimentaria. Estrategias de este tipo contribuyen, por su parte, en la reducción de la pobreza en áreas rurales, diversificación de los ingresos familiares y conservación de la biodiversidad y los ecosistemas, generación de beneficios ambientales.

Final abierto

Organismos como la FAO y el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) reconocen las actividades agroforestales como prácticas agroecológicas de manejo sustentable del suelo para mantener en equilibrio sus funciones físicas, químicas y biológicas, generando un impacto positivo en el cambio climático, por medio del secuestro de carbono y en la reducción de los Gases de Efecto Invernadero. Dado que la economía venezolana es dinamizada por la actividad petrolera, el país es considerado un gran emisor de CO2, lo cual amerita esfuerzos para disminuir y compensar esas emisiones,  requiriéndose la experiencia de instituciones públicas y privadas para promover en el marco de las políticas públicas de “responsabilidad eco-sociales”, planes, programas y proyectos con medidas de mitigación y adaptación que den respuestas concretas a los impactos negativos del cambio climático que ya se evidencian.

En Venezuela ya existen preceptos constitucionales y bases legales para promover y fomentar un desarrollo territorial rural de base agroforestal, pero no basta con lo que dice el papel, es indispensable que las normas se concreten y el estado y la sociedad avances con acciones operativas en terreno, que conviertan en realidad los postulados contenidos en nuestra legislación nacional.

En definitiva, se trata de planificar el uso agroforestal de la tierra como una estrategia de sustentabilidad para la producción actual y futura en el campo venezolano.

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.